דרוש: פיקוח פרלמנטרי

ד"ר שירלי אברמי

הוועדה שהוקמה בכנסת לשם דיונים בחוק התקשורת, 'עוקפת ועדת הכלכלה', מביאה לידי ביטוי חריף את הפגיעה בתפקיד הפיקוח של הכנסת. בשיטת הממשל הישראלית, שבה אין כמעט הפרדה מבנית בין הרשות המחוקקת והמבצעת, ושרים הם גם חברי כנסת, תפקיד הבקרה של הכנסת על הממשלה, פיקוח הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת, בעייתי מלכתחילה. אולם נדמה שבכנסת הנוכחית הפכו שתי הרשויות לאחת, באשר הכנסת כמעט ואינה מבצעת את תפקידה כמפקחת על הממשלה, כדורשת דיווח על פעולותיה וכבוחנת אותן באופן ביקורתי. בעוד שאת תפקיד החקיקה קל לבחון, לנטר ולמדוד, מפני שהפעולה הנדרשת היא ספירת מספר החוקים שעברו בקריאה שנייה ושלישית ונכללים בספר החוקים, וגם את תפקידה של הכנסת כמעלה נושאים על סדר היום הציבורי קל יחסית למדוד ולבחון, הגדרת תחולת הפיקוח הפרלמנטרי, מה כלול ובעיקר מה צריך להיות כלול במסגרת תפקידיה של הכנסת לפקח על עבודת הממשלה, לא רק במסגרת הפרדת הרשויות אלא במסגרת יצירת האיזונים והבלמים ביניהן, עודנה עמומה. אמנם בתקנון הכנסת בפרק ד', העוסק בישיבות הוועדות, נכתב כי "לפחות רבע מדיוני ועדה בכל מושב יוקדשו לפיקוח, ובכלל זה דיונים בהצעות לסדר היום ודיונים מהירים שהועברו לוועדה, והכול בנושאים שיש בהם משום פיקוח על עבודת הממשלה; דיונים בדיווחים של שרים או של נציגי הממשלה", הרי שאת תפקיד הפיקוח קשה יותר לכמת. האם "דיון בהצעה לסדר או בדיווח של שר" מהווה פיקוח בעצם קיומו, או שיש לבחון גם את תוכנם של הדיונים, האם אכן נדרש בהם דין וחשבון מפורט, האם התקיימה חשיבה ביקורתית על הדיווח שהגיע מן הממשלה, נדרשו השלמות במידת הצורך, או נקבעו דיוני מעקב. ובכל זאת יש חשיבות רבה לדרישה ציבורית מן הכנסת למלא את תפקידה כמפקחת על עבודת הממשלה, מפני שהפיקוח הפרלמנטרי על עבודת הממשלה פירושו הפרדת רשויות, והפרדת רשויות פירושה דמוקרטיה. אולם אין די בכך שהשלטון יורכב משלוש רשויות המופרדות ביניהן; הן צריכות לפקח זו על זו ובעיקר להגביל זו את כוחה של זו. זו מהותם של ה'איזונים ובלמים' בין הרשויות, ובזירה זו צריך להתקיים גם הפיקוח הפרלמנטרי.

כאשר הכנסת הנוכחית מקיימת 'דיוני פיקוח' היא לעיתים משתמשת בסמכותה זו לרעה, למשל בדיון בוועדת הפנים ב-17.11.2025 שכותרתו היתה "פיקוח על אכיפת דיני תכנון ובנייה כלפי בכירים ובעלי נושאי משרה שיפוטית". משום שמטרת הדיון לא היתה, ככותרתו, פיקוח על אכיפת דינים, אלא המשך ההתעמרות בנשיא בית המשפט העליון ודיון בחריגות מהיתר בנייה שאותן לא הוא ביצע, עד כדי כך שעל פי מה שפורסם בתקשורת, היועץ המשפטי לוועדה, עו"ד תומר רוזנר, עזב את חדר הוועדה בעוד הדיון מתקיים בו.  

סמכותה של הכנסת לפקח על הממשלה מעוגנת בחוק יסוד: הממשלה, לפיו "הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת; שר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם ממונה השר (סעיף 4: אחריות). הפיקוח תמיד היה תפקיד 'פחות נחשב' מן החקיקה מפני שהוא אפור יותר, דורש עבודה שיטתית ויסודית וכמעט שאינו מבטיח כותרות, ומפני שהוא עשוי לעמת את חברי הכנסת עם חברי הממשלה, עמדה שלא תמיד הם ששים להימצא בה, בוודאי כאשר מדובר בעימותים בין חברי אותה מפלגה. 

בימים אלה מתקיימים בכנסת, כאמור, דיונים בחוק התקשורת בוועדה 'עוקפת ועדת הכלכלה' שהוקמה במיוחד לשם כך, בניסיון שנראה אף הוא ייחודי לכנסת הנוכחית ולמהלכיה, לדלג על הפיקוח הפרלמנטרי שוועדת הכלכלה היתה מפעילה במסגרת החקיקה והדיון בסעיפי החוק המוצע. זאת על ידי העברת הדיון להרכב אחר של חברי כנסת, נוח יותר לממשלה. עצם ההליך מביא לידי ביטוי את המשך רמיסתה של הכנסת כרשות עצמאית, ובפרט את יכולתה לתפקד כרשות מפקחת. אולם כבר לפני כעשור התרחש בכנסת מקרה דומה, כאשר חקיקת הרפורמה במשק החשמל הועברה מדיון רגיל בוועדת הכלכלה לחוק ההסדרים, ולוועדה מיוחדת שהוקמה בכנסת לשם כך -"הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית". התנועה לאיכות השלטון עתרה אז לבג"צ בטענה שהעברת דיון ברפורמה מוועדת הכלכלה לוועדה שתעביר אותה כמות שהיא מהווה פגיעה בעבודת הכנסת, ובפרט ביכולתה של הכנסת לפקח. בג"צ קיבל את טענת העותרים וכתב בפסיקתו "ועדות הכנסת ממלאות תפקיד מרכזי וחשוב בהליך החקיקה ומהוות כלי פיקוח מרכזי של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת ... במסגרת ועדות אלה ניתנת לחבריהן ובכלל זה לחברי האופוזיציה האפשרות לדרוש, לחקור ולקבל הבהרות מן הגורמים הרלוונטיים בממשלה לגבי דבר החקיקה העומד על הפרק ולא אחת יש לאותם דיונים השפעה ממשית על גורל הצעות החוק ועל תוכנן." גם פסיקה זו מופיעה בתקנון הכנסת. ניתן רק לנחש מה היה עושה בג"צ כיום אם עתירה כזו היתה מובאת לפתחו, ויש להניח שהפעם היה דוחה אותה, אולי בטענה של אי-התערבות בעבודת הכנסת, מפני שגם בית המשפט העליון, כמו הכנסת, נתון תחת מתקפה שהיא חלק מהמתקפה הכללית על הדמוקרטיה. יש להזכיר גם את חלקה של האופוזיציה שאינה עושה די על מנת להגן על עצמאותה של הרשות המחוקקת, שקולה אינו נשמע מספיק, ושלעיתים היעדרות חבריה וחברותיה מהצבעות קריטיות היא זו שמאפשרת העברת חוקים מזיקים, או מינויים מסוכנים. כך, למשל, מונתה במאי 2025 לימור סון הר מלך לסגנית יו"ר הכנסת בקולותיהם של 47 חברי קואליציה מול 27 ח"כים בלבד מהאופוזיציה, מתוך 52, שנכחו במליאה בעת ההצבעה. סגני יו"ר הכנסת מנהלים את ישיבות המליאה בהיעדרו של היו"ר והם חברים בנשיאות הכנסת, גוף המורכב מהיו"ר וסגניו והוא זה שקובע את סדרי הדיונים בכנסת, כך שלמינוי כזה או לאפשרות האופוזיציה לסכלו ישנה חשיבות רבה, וישנן לסוגיית נוכחות חברי האופוזיציה בהצבעות דוגמאות רבות נוספות. 

על פי נתוני המכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן, המעודכנים לחודש דצמבר, מידת שביעות רצון הציבור מהממשלה ממשיך להיות נמוך . במצב זה, הפיקוח הפרלמנטרי חשוב במיוחד. כפי שניתן לראות, הוא מוזכר בתקנון הכנסת ובית הדין הגבוה לצדק, הערכאה המשפטית הבכירה במדינת ישראל, גם מגן עליו בפסיקותיו. ואולם המציאות מוכיחה כי אין בכך די. כדי לשמור על שיטת המימשל, כדי לקיים דמוקרטיה ראויה שבה שלוש רשויות ואיזונים ובלמים ביניהן, אין די בתקנות, או בפסיקה. כדי לקיים דמוקרטיה נדרש גם רצון טוב של כל הצדדים, לשמר את כללי המשחק. בלא הרצון הזה, שנרמס בתקופת הממשלה הנוכחית על ידי שרי הממשלה ולמרבה הצער גם על ידי נציגי הקואליציה בכנסת, תפקיד הפיקוח הפרלמנטרי מאבד את משמעותו. כך, אנו עדים להתעמרות בפקידי ממשלה המגיעים לדיוני הכנסת, דווקא על ידי חברי הכנסת שהיו צריכים לקבל מהם מידע ודיווחים על עבודת הממשלה כדי למלא את תפקידם; בסירובה של הממשלה לשלוח נציגים לדיונים בכנסת, או בכך שאינה מעבירה נתונים או מידע לקראת דיונים בוועדות, כפי שהיא מתבקשת. בכך היא פוגעת לא רק בתפקיד הפיקוח של הפרלמנט אלא גם בעצם יכולה של הכנסת לקיים דיון מבוסס נתונים - Evidence-Based. 'כלב השמירה של הדמוקרטיה' צריך להיות מורכב מתקשורת שתבקר, שוב ושוב, שתדווח שוב ושוב, על מה שקורה לכנסת, ומכוחו של הציבור לדרוש מימשל הגון, המקיים את האמנה האזרחית שבינו לבין בוחריו, לפיה אזרחים משתתפים בבחירות ובוחרים שלטון, ובתמורה הוא מחויב לטובתם, לרווחתם ולביטחונם, ועושה זאת תוך שמירה על כללי משחק המוסכמים בין הצדדים, ולא על ידי הפרתם.

ד״ר שירלי אברמי, עמיתה במכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן, הייתה מנהלת ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) ויחידת כת"ף לפיקוח הכנסת על עבודת הממשלה.

פורסם לראשונה בזמן ישראל ב 29/12/2025