ברגע האחרון: השימוש של ראש הממשלה בסמכות לשנות את סדר היום ברגע האחרון 

אילנה שפייזמן ושרון גלעד

הניו יורק טיימס פרסם לאחרונה תחקיר על האופן שבו ראש הממשלה נתניהו נמנע במכוון מסיום המלחמה בעזה כדי להישאר בשלטון. אחד הדברים שעולים מהתחקיר הוא השימוש שעושה נתניהו בשינוי סדר היום ברגע האחרון. כך לדוגמא נכתב בתחקיר:

 "שישה חודשים לתוך המלחמה ברצועת עזה, בנימין נתניהו התכונן לסיימה. משא ומתן התנהל על הפסקת אש ממושכת עם חמאס, והוא היה מוכן להגיע לפשרה. לצורך כך הוא היה צריך את תמיכת הקבינט. על מנת לצמצם את התנגדות הקבינט, הנושא של הפסקת האש לא נכנס במכוון לסדר היום הרשמי כפי שהופץ לבחרי הקבינט. הרעיון היה להעלות את הנושא ברגע האחרון וכך למנוע מהשרים המתנגדים לתאם עמדות."

טקטיקה זו של העלאה או הורדה של נושא מסדר היום ברגע האחרון אינה חדשה ואינה ייחודית לנתניהו, כפי שמצאנו במאמרנו, שהתקבל לאחרונה לכתב העת Journal of European Public Policy.

בממשלה קואליציונית כמו בישראל לראש הממשלה יש סמכות לקבוע את סדר היום של הממשלה. אבל, סמכות זו אינה אבסולוטית, זאת מכיוון שראש הממשלה צריך להתחשב בדרישות ובנושאים שמעלות השותפות הקואליציוניות. כיוון שסדר היום הוא מוגבל, ראש הממשלה צריך כל הזמן לתמרן בין הבעיות השוטפות, הנושאים שחשוב לו ולמפלגתו לקדם, והנושאים של השותפות הקואליציוניות. 

בתקנון הממשלה נוסף לסמכות לקבוע את סדר היום של ישיבות הממשלה, לראש הממשלה יש גם סמכות להעלות או להוריד נושאים מסדר היום של הממשלה ברגע האחרון. סמכות זו ניתנה ככל הנראה במטרה לאפשר גמישות בסדר היום של הממשלה. למשל, להאריך דיון על נושא שנמצא כי דורש דיון ארוך יותר או להוסיף דיון על נושא שנכנס ברגע האחרון בגלל אירועים חיצוניים. בתקנון לא נכתב באלו תנאים ראש הממשלה יכול להפעיל סמכות זו ודבר זה מאפשר לראש הממשלה שיקול דעת נרחב. העלאה או הורדה של נושא ברגע האחרון מאפשרת לא רק גמישות אלא גם צמצום ההתנגדות של חברי הממשלה, שכן טווח הזמן הקצר לא מאפשר להם מספיק זמן לאסוף מידע ולארגן התנגדות.  

המחקר שלנו בחן כיצד ראשי ממשלה בישראל משתמשים בסמכות זו בזמן משבר. ציפינו שבעת משבר, כאשר תשומת הלב הציבורית והתקשורתית ממוקדת בניהול המשבר, על ראש הממשלה יופעלו פחות לחצים מצד השותפות הקואליציוניות וכך יהיה לראש הממשלה יותר מרחב תמרון להתמקד בניהול המשבר או בסדרי העדיפויות שלהם, והם ידרשו פחות להשתמש בסמכות לשנות את סדר היום ברגע האחרון. במחקר ניתחנו החלטות ממשלה בין השנים 2014-2024 במהלך שלושה משברים (מבצע צוק איתן בעזה ב-2014, משבר קורונה ומלחמת השבעה באוקטובר). במהלך תקופה זו היו חמש ממשלות שונות ושלושה ראשי ממשלה (נתניהו, בנט ולפיד).  

המחקר מצא כי בעוד שכל ראשי הממשלה השתמשו בסמכות לשנות את סדר היום ברגע האחרון באופן נרחב בתקופות יציבות, השימוש בסמכות זו ירד משמעותית בזמן משבר. בזמן משבר כאשר ראשי הממשלה עשו שימוש בסמכות, הדבר נעשה לרוב (אך לא תמיד) לצרכי ניהול המשבר. בנוסף נמצא כי להחלטות הכוללות הקצאה תקציבית או החלטות שמיישמות הסכמים קואליציוניים יש יותר סיכוי להיות מועלות או מורדות מסדר היום ברגע האחרון. לבסוף, חלק נכבד מההחלטות שעלו או ירדו ברגע האחרון היו החלטות שמקורן ביוזמה של ראש הממשלה ומשרדו.   

כאשר השוונו בין הממשלות השונות מצאנו כי ממשלת נתניהו ה -37 היא יוצאת דופן.  לאחר ה-7 באוקטובר, נתניהו הגביר את השימוש שלו בסמכות לשנות את סדר היום ברגע האחרון, כפי שניתן לראות גם בדוגמאות המופיעות בתחקיר של הניו יורק טיימס המתייחס הן לנושאים שעלו ברגע האחרון והן לכאלו שירדו כאשר נתניהו סבר כי לא תהיה להן תמיכה. מתוך 483 ישיבות ממשלה שהתקיימו בתקופת כהונת הממשלה הנוכחית בתקופה שבדקנו, ב-228 ישיבות, נתניהו שינה את סדר היום ברגע האחרון. ב-65% מישיבות הממשלה שהתקיימו מאז ה-7 באוקטובר, התרחש לפחות שינוי אחד בסדר היום ברגע האחרון. לעומת זאת, לפני ה-7 באוקטובר, שינויים בסדר היום ברגע האחרון התרחשו רק ב-44% מהישיבות. 

ממצאים אלה מצביעים על כך שבניגוד למשברים קודמים, בעת מלחמת השבעה באוקטובר, הלחצים מצד השותפות הקואליציוניות לקדם את סדר היום המפלגתי שלהם לא פחתו. יתרה מכך, נתניהו השתמש בסמכות לשנות את סדר היום ברגע האחרון לא רק כדי להתמודד עם הלחצים של השותפות הקואליציוניות, אלא גם כדי לקדם את מטרותיו הפוליטיות, כלומר שימור הקואליציה. לפיכך, ההחלטות הנוגעות למשבר נוספו או הוסרו ברגע האחרון, לא כדי לנהל את המשבר, אלא כדי לנהל את הקואליציה. 

המחקר שלנו שופך אור על האופן שבו ראש הממשלה משתמש בכח שלו לקבוע את סדר היום. הוא מראה כיצד ראש הממשלה יכול לנצל באופן יצירתי את הסמכות הנתונה לו לקבוע את סדר היום. באמצעות שימוש בסמכות שנועדה למקרים יוצאי דופן, ראשי ממשלה יכולים לקדם את סדרי העדיפויות שלהם ולנהל את סדרי היום של שרים אחרים. במקרה של נתניהו, השימוש הנרחב בסמכות לשנות את סדר היום ברגע האחרון הוא עדות נוספת למעבר של ממשלת ישראל מ"ממשלה קבינטית", שבה ההחלטות מתקבלות באופן קולקטיבי על ידי כל השרים, ל"ממשלת ראש ממשלה", שבה ההחלטות החשובות מתקבלות על ידי אדם אחד.

---
ד"ר אילנה שפייזמן היא מרצה בכירה במחלקה למדעי המדינה, אוניברסיטת בר אילן

פרופ' שרון גלעד היא פרופסור במחלקה למדעי המדינה ובבית הספר ע"ש פדרמן לממשל ומדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית

הרשומה מבוססת על המאמר הבא:

Shpaizman Ilana, and Sharon Gilad. 2025. "At the last minute: The use of the prime minister's power to amend the agenda during a crisis," Journal of European Public Policy.  https://doi.org/10.1080/13501763.2025.2527321