תגובותיהם של עובדים בשירות המדינה לנסיגה דמוקרטית

סער אלון-ברקת, שרון גלעד, ניר קוסטי ואילנה שפייזמן

רבים מביעים תקווה שהפקידות המקצועית במשרדי הממשלה תשמש חומת מגן כנגד הפגיעה בדמוקרטיה על ידי מנהיגים פופוליסטים המבקשים לשחוק את מנגנוני הבקרה הדמוקרטיים ולקדם מדיניות וחקיקה המגבילים את חירויות היסוד תוך פגיעה בקבוצות מיעוט. המסר המושמע לעיתים מצד קבוצות ליברליות המתנגדות לממשלות אלו הוא כי מחאה ציבורית עשויה להיות אפקטיבית ככל שהיא מחזקת ומעצימה את הפקידים בשירות המדינה ונותנת להם רוח גבית לפעול כשומרי סף. מסר זה נשמע בישראל כחלק מהמחאה נגד ממשלת הימין הפופוליסטית של נתניהו, ועל ידי תומכי המפלגה הדמוקרטית בראשית כהונתו הנוכחית של נשיא ארצות הברית דונאלד טראמפ. 

התקווה שהפקידות המקצועית תשמש קו הגנה ראשון נגד פוליטיקאים פופוליסטים זוכה לביטוי גם בכתיבה של חוקרי מינהל ציבורי בולטים, הטוענים שיש להכשיר פקידים לעתיד, ולהעניק לבירוקרטיה הגנות שיאפשרו לארגונים בירוקרטיים ועובדיהם לתפקד כ"שומרי סף" מול איומים פוליטיים על הדמוקרטיה. גם מנהיגים סמכותניים ופופוליסטים עצמם מאמינים בכך שהבירוקרטים חותרים תחתם – ומשתמשים בטענות אלה כדי להצדיק את הצורך בהשתלטות על השירות הציבורי.

ואולם, מחקרים מהשנים האחרונות שנעשו בברזיל (תחת ממשלי בולסונארו וטמרס) ובארה"ב (בתקופת ממשל טראמפ הראשון) מטילים ספק לגבי נכונותם ויכולתם של בירוקרטים למלא תפקיד זה. מחקרים אילו מצביעים על הנטייה של פקידים, בפרט בדרכי ביניים ובכירים, להימנע מלנקוט מהלכים חתרניים, גם אם מטרתם למנוע פגיעה בדמוקרטיה. מהלכים אלה נתפסים על ידי הפקידים ככרוכים בסיכון אישי וכמנוגדים לאתוס של שירות ציבורי ניטרלי ומקצועי. לפיכך, הנטייה של פקידים במצב זה היא להרחיק את עצמם על ידי הורדת פרופיל (הימנעות מלהשמיע קול, ליזום ולהשקיע) או עזיבה של שירות המדינה. 

יתר על כן, האמונה שפקידים יתנגדו למדיניות פופוליסטית ואנטי-דמוקרטית מתבססת על ההנחה בעייתית לפיה הם בהכרח תופסים יכירו באיום על הדמוקרטיה ושלטון החוק. ואולם, מחקר שערכנו בהתבסס על המקרה הישראלי, ואשר התפרסם בימים אלה בכתב העתPerspectives on Politics , מערער גם על ההנחה הבסיסית הזאת. 

במחקר בחנו כיצד הגיבו פקידים בדרגי ביניים ובכירים בשירות המדינה במשרדי הממשלה בישראל לקידום "הרפורמה המשפטית" (שזכתה לכינוי ההפיכה המשטרית מצד המוחים והאופוזיציה) בתחילה הכהונה של הממשלה ה-37, בראשות בנימין נתניהו. מצאנו שעמדותיהם של הפקידים בשירות המדינה, בדומה לציבור הישראלי, מקוטבות. בשעה שרבים מהם דווקא התנגדו ליוזמה הממשלה וראו בה איום חמור על הדמוקרטיה הישראלית, חלקם תמכו וראו בה ככזו שתחזק את הדמוקרטיה.

בתוך הטלטלה הציבורית שאפיינה השבועות הראשונים לאחר ההכרזה של יריב לוין על תוכנית ה"רפורמה המשפטית" סקרנו וראיינו מאות עובדים במשרדי הממשלה בדרג ביניים ובדרג בכיר, מתוך ניסיון לבחון כיצד הם מבינים את האירועים – וכיצד הם מתכוונים להגיב להם. על מנת להגיע למדגם מגוון ומייצג ככל האפשר, פנינו באופן אקטיבי לבוגרים של תוכניות תואר שני למדיניות ציבורית, והפצנו את הסקר ברשתות החברתיות תוך הדגשת העניין שלנו לתת ביטוי למגוון דעות וקולות מקרב העובדים בשירות המדינה (במשרדי הממשלה וביחידות סמך). לאור הרגישות הפוליטית של נושא המחקר, נמנענו במכוון מלשאול את עובדי המדינה על עמדותיהם בנוגע לרפורמה וגם ביחס להשתייכותם הפוליטית. תחת זאת, שאלנו אותם כיצד הקרובים להם רואים את "השינויים המקודמים" – ואף שאלנו אותם האם לדעתם הם מאיימים או מועילים לדמוקרטיה בישראל. כך קיבלנו מעין מדד עקיף לתפיסת האיום הדמוקרטי הסובייקטיבית שלהם. ובמקום לשאול אותם על השתייכותם המפלגתית, הסתמכנו על מאפיינים סוציו-דמוגרפיים כגון רמת דתיות. בנוסף לכך, על מנת לקבל הבנה מעמיקה, ניתנו את תגובותיהם הפתוחות בסקר, וערכנו עם חלק מהנסקרים ראיונות המשך וקבוצות מיקוד.

הנתונים והעדויות שאספנו לימדו כי אותם עובדים במשרדי הממשלה לא ראו באופן אחיד את הרפורמה המשפטית כאיום על הדמוקרטיה, כפי שניתן לראות בתרשים 1. 

 
תרשים 1: התפלגות תפיסותיהם של העובדים בנוגע לאיום הדמוקרטי הנשקף ממהלכי הממשלה (1 = איום גבוה). הנתונים מתבססים על סקר בקרב 394 עובדים בכירים ועובדים בדרג ביניים במשרדי הממשלה. הקו המקווקו מייצג את החציון. 

העובדים נחלקו במידה רבה באופן שמשקף את החלוקה המפלגתית בחברה הישראלית. אלה שראו במהלך איום – לרוב בעלי זיקה למחנה האופוזיציה (חילונים ברובם) – שקלו לעזוב את השירות הציבורי בתגובה למהלך, או להתכנס בתוך עצמם ולהקטין את מידת המעורבות והיוזמה שלהם. לעומת זאת, פקידים המזוהים עם גוש הקואליציה (עם ייצוג משמעותי לדתיים ומסורתיים) ראו ברפורמה דרך לחיזוק הדמוקרטיה. יש לנו אף יסוד להאמין שהקבוצה האחרונה זוכה לייצוג משמעותי בקרב העובדים בהשוואה למדגם שאספנו, שכן ייתכן שחלקם נמנעו מלשתף פעולה עם המחקר שאותו ראו כמוטה כנגד ממשלת הימין.  

 
העובדים אשר תמכו ברפורמה נטו להצדיק אותה כמהלך לגיטימי המחזק את הדמוקרטיה על ידי גיוון של מערכת המשפט, והגבלת היכולת של הממשלה לקדם מדיניות ולהסיר חסמים משפטיים מיותרים. למשל, אחד העובדים ציין כי: 

"במו עיני ראיתי כיצד דרג מקצועי מכשיל תוכניות של שר ומנכ"ל בכל דרך אפשרית. החל משכנוע מקומי ולגיטימי וכלה בשימת רגליים, הדלפות, תרגילים, הטעיות, וכו. אני סבור כי יש מעט כוח לשר מול דרג מקצועי כיום, וזה דורש שינוי."

עובדים אחרים היו יותר אמביוולנטיים וחשבו שחלק מהביקורת נגד צעדי הרפורמה הינה מוגזמת. עובדים אלו לא ראו סיבה לנקוט בצעדים כלשהם מתוך התנגדות לרפורמה, והיא כמובן לא גרמה להם לרצות לעזוב את שירות המדינה. 

מן הצד השני, בקרב אלה שראו במהלכי הממשלה הפיכה משטרית המסכנת את הדמוקרטיה, זיהינו שהדבר גרם לחלקם לרצות לעזוב את שירות המדינה, או לצמצם את הפרופיל שלהם – על ידי צמצום מידת המחוייבות האישית שלהם לעבודה וההשקעה האישית והנכונות ליזום ולהשמיע את דעתם המקצועית – דפוסים שתואמים את הממצאים מברזיל ומארה"ב.

   
מקרב העובדים שתפסו את המהלך כסיכון לדמוקרטיה (עם ציון בסולם המדידה הגבוה מהחציון) 36% ציינו כי בכוונתם לעזוב את שירות המדינה, לעומת 20% מקרב אלה שלא תפסו את המהלך כסיכון לדמוקרטיה (ציון הנמוך מהחציון). זיהינו כי הרצון שלהם לעזוב נבע מהחשש שלהם מהתערבות פוליטית בקבלת החלטות ומצמצום ההשפעה של דרגי המקצוע. חלקם גם ציינו כי הם חוששים מלהיות מזוהים עם מדיניות פוגענית ולא דמוקרטית. העובדים ציינו למשל: 

"אני מאוד חרדה לגורל המדינה. ליכולת של הילדים שלי לחיות ולגדול פה בעולם ערכים שמשקף את עולם הערכים שלי. אני לא רואה איך אנחנו ממשיכים לעבוד בשירות המדינה, זה ממש מרגיש שאני חלק ממשהו לא מוסרי, שההיסטוריה תזכור שנים רבות".

"אני לא רוצה להיות חלק ממשלה שפוגעת באזרחים שלה"

"אם החוקים האלה יעברו אנשים לא רוצים בתנאים האלה להישאר ולעבוד הם לא מרגישים שהם משמעותיים. הם לא מרגישים שהדעה שלהם.... לא מוערכים ברמה של להעריך אותנו אבל שאין בעצם משמעות לעבודה שלנו"

מצאנו שכמו הציבור הרחב, גם הפקידים מאופיינים בקיטוב, בהתאם לחלוקה המפלגתית בחברה הישראלית. הזהות החברתית שלהם כאזרחים המשתייכים לקבוצות מקוטבות בחברה עיצבה את התפיסות שלהם בנושא לרפורמה – והמידה שבה הם תופסים אותה כמאיימת על הזהות שלהם כעובדים מקצועיים בשירות המדינה. חלוקה זו הובילה את אלה המזוהים עם מחנה האופוזיציה לעזוב את שירות המדינה, בעוד שהיא הובילה לרצון של תומכי הקואליציה להישאר. בסקר המשך שערכנו במאי 2024 מצאנו שחלק ניכר מאלה שציינו כי הם מעוניינים לעזוב – אכן עזבו וחלק ניסה באופן אקטיבי לחפש עבודה מחוץ לשירות המדינה. ממצאים אלו מצטרפים לדיווחים בתקשורת על גל עזיבה והתפטרות חסר תקדים של בכירים במשרדי הממשלה השונים. 

הממצאים של המחקר שלנו מערערים במידה רבה על ההנחה שניתן לסמוך על הביורוקרטיה שתגן על הדמוקרטיה. בחברות מקוטבות, גם הפקידים עצמם חלוקים ביניהם בנוגע לאיומים על הדמוקרטיה, בהתאם לזהויות הפוליטיות והחברתיות שלהם. מה שבעיני אחד הוא איום חמור על הדמוקרטיה – בעיני האחר הוא תיקון. ואפילו בקרב אלה המתנגדים למהלכים ועשויים היו להגן, מעטים מהם נוטים לבחור במאבק. עבור רבים מהם – הנטייה הטבעית יותר היא לעזוב, או להתכנס ולהימנע מלהשמיע קול. 

המסקנה היא שאין לצפות מהשירות הציבורי לשמש כמענה לבעיות הפוליטיות העמוקות, וכי היכולת של עובדים בשירות הציבורי לאחד כוחות מול שלטון המקדם מהלכי השתלטות אנטי דמוקרטיים, ולהגן באופן אפקטיבי מפניהם היא מוגבלת. זאת, בין השאר בשל העובדה שהעובדים עצמם אינם מנותקים מהחברה המקוטבת – אלא מהווים חלק ממנה. מסקנה זו לדעתנו רלוונטית לישראל, כמו גם למדינות אחרות החוות תהליכים של נסיגה דמוקרטית.  

ד"ר סער אלון-ברקת הוא חבר סגל בבית הספר למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה

פרופ' שרון גלעד היא חברת סגל במחלקה למדע המדינה ובבית הספר למדיניות ציבורית פדרמן באוניברסיטה העברית

ד"ר ניר קוסטי הוא עמית מחקר פוסט-דוקטורט בתוכנית מארי קירי באוניברסיטת מינכן. 

ד"ר אילנה שפייזמן היא חברת סגל במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר אילן.

הרשימה מבוססת על המאמר: 
Alon Barkat, Saar, Sharon Gilad, Nir Kosti, and Ilana Shpaizman. 2025. "Career Civil Servants’ Socially Embedded Responses to Democratic Backsliding." Perspectives on Politics. https://doi.org/10.1017/S153759272500074X