משפט ואחריותיות אופקית במשטרים היברידיים: ביקורת שיפוטית ואיכות הדמוקרטיה

ד"ר מעוז רוזנטל ופרופ' אסף מידני

משטרים היברידיים מאפיינים מספר הולך וגדל של מדינות בעולם במאה ה-21. משטרים היברידיים כוללים מוסדות דמוקרטיים מסוימים, אך חסרים רכיבים מרכזיים של מערכות דמוקרטיות, כגון פלורליזם פוליטי אמיתי, בחירות הוגנות, שלטון החוק, חירויות אזרח או ביורוקרטיה כשירה ואחראית. הביטוי משטר היברידי לא מתייחס דווקא למקרים בהם רמת הדמוקרטיה ירודה בכלל המדינה, אלא אל קיומו של גורם היברידיזציה: תחום התנהלות או מתחם גיאוגרפי בו הדמוקרטיה פגומה באופן מהותי, בעוד שבתחומים אחרים (או בשטחים אחרים) הדמוקרטיה מתפקדת באופן תקין. שונות זו, או גורם ההיברידיזציה, הופכת את המשטר באותה מדינה להיברידי: דמוקרטי בשטח מסוים ו/או כלפי אוכלוסייה מסוימת, ואוטוריטרי בשטח מסוים ו/או כלפי אוכלוסייה אחרת. בהקשר זה, בתי המשפט ממלאים תפקיד קריטי כמנגנון לשמירה על אחריותיות ממשלתית לשלטון החוק. הם עושים זאת באמצעות הפעלת אחריותיות אופקית: היכולת לבטל החלטות ממשלתיות בלתי חוקיות ולהכפיף את הרשות המבצעת לכללי המשפט. פעילות שיפוטית אקטיבית כלפי הרשויות האחרות עלולה לעורר תגובת נגד כנגד עצמאות השופטים וזאת בכדי לגרום לשופטים להימנע מבלימת מהלכי אותן רשויות. כתוצאה מכך, במשטרים היברידיים שבהם המחויבות לשלטון החוק מוגבלת, שופטים נאלצים לנהוג בזהירות רבה ביישום כלי זה. 

השאלה המרכזית שהעסיקה אותנו במאמר זה, שהתקבל לאחרונה לפרסום בכתב העת Political Research Quarterly, הייתה: עד כמה שופטים שעוסקים בבחינה של תהליכי קבלת החלטות של הדרג הפוליטי והמנהלי הבכיר במשטרים היברידיים, נוטים לרסן את הדרך בה הם פועלים מול דרגים אלה בכדי להימנע מעימות עמם?

בכדי לבחון את השאלה הזו, נשענו על הגדרות יסוד מהספרות המחקרית במדע המדינה ולימודי ממשל, העוסקת בהיבטים הפוליטיים  של הקשר בין פוליטיקה למשפט. לטובת הגדרת התנהגות שיפוטית, השתמשנו בגישות מבוססות מספרות זו על קבלת החלטות של שופטים כאינדיבידואלים: הגישה הלגאלית, הגישה העמדתית והגישה האסטרטגית. נגדיר כאן כי הגישה הלגאלית מניחה כי השופטים בוחנים כל מקרה המונח לפניהם (כולל עתירות בנושאים חברתיים ופוליטיים) על בסיס כלים המגיעים מתחום המשפט. כך הם יבחנו את הנושא בו הם דנים על פי המערכת החוקית הקיימת, תקדימי עבר שנקבעו על ידי הרכבים שיפוטיים, ובהיעדר חוק או תקדים מחייב, יבחנו השופטים את הנושא בעזרת דוקטרינה משפטית רלבנטית (סבירות/מידתיות וכיו"ב). לעומת גישה זו, מניחה הגישה העמדתית כי לא ניתן להבחין בין הרקע החברתי והפוליטי של השופט לבין החלטותיו בנושאים בעלי משמעות חברתית ופוליטית. מעבר לכך, שופטים ישתמשו בכוחם המוסדי כדי לקדם את סדר היום הפוליטי העדיף עליהם בפסיקותיהם. כמו הגישה העמדתית,  גם הגישה האסטרטגית מניחה כי שופטים מבקשים לקדם מדיניות מסוימת דרך פסיקותיהם. בניגוד לגישה העמדתית, הגישה האסטרטגית טוענת כי השופטים מקדמים את סדר יומם הפוליטי, תוך שהם לוקחים בחשבון את העדפות השופטים שאיתם בהרכב ושל מוסדות פוליטיים אחרים מולם הם פועלים. במילותיו של ג'יימס גיבסון: "החלטות שיפוטיות מבוססות על מה שהשופטים יודעים שהם צריכים לעשות, תוך כדי שהם מתפתים לעשות את מה שהם רוצים לעשות, ומודעים למה שהם יכולים לעשות". 

כמקרה בוחן לבחינת התנהגות שופטים במשטרים היברידיים בחרנו בבית המשפט העליון הישראלי, בעיקר ביושבו כבג"ץ, ובהתנהגותו כלפי עתירות הנוגעות לשטחים שישראל כבשה ב-1967. ישראל מציגה מקרה מעניין של משטר היברידי, המשלב מוסדות דמוקרטיים חזקים בתוך הקו הירוק, עם שליטה על אוכלוסיות מעבר לקו הירוק (שטחי יו"ש ורצועת עזה) שאינן נהנות מזכויות דמוקרטיות מלאות. מצב זה יוצר מה שכינינו "גורם ההיברידיזציה": התייחסות שיפוטית שונה פוטנציאלית לעתירות הנוגעות לשטחי יו"ש ורצועת עזה בהשוואה לעתירות הנוגעות לישראל הריבונית. כלומר, אותם/ן שופטים ושופטות מקבלים/ות החלטות פעם אחת מעבר לקו הירוק ופעם אחרת בתוכו, מה שמאפשר לבחון באופן ישיר ונדיר כיצד שופטים/ות יפעלו במערכת היברידית כשההקשר בתוכו נבחנות הפניות אל בית המשפט משתנה. לכן, ייחודיות המקרה הישראלי מאפשרת בדיקה נדירה מבחינת היכולת לשלוט בהשפעת גורם ההיברידיזציה על התנהגות שיפוטית. 

הבסיס האמפירי של המחקר היה מאגר נתונים מקורי של פסקי דין סופיים של בג"ץ מהשנים 1995-2018. נקודת המפתח במתודולוגיה שלנו הייתה תהליך התאמה (matching) שעשינו כדי להשוות באופן תקף בין עתירות משטחי יו"ש ורצועת עזה לעתירות מישראל שבתוך הקו הירוק. התחלנו את תהליך ההתאמה עם 8,431 החלטות שיפוטיות, מהן 7,246 (85.94%) היו דחיות ו-1,185 (14.05%) היו קבלות חלקיות או מלאות של עתירות. מההחלטות הדחויות, 6,136 (84.68%) מקורן בתוך הקו הירוק ו-1,110 (15.31%) הגיעו משטחי יו"ש ורצועת עזה. מההחלטות המתקבלות, 1,117 (94.26%) מקורן בתוך הקו הירוק ורק 68 (5.73%) משטחי יו"ש ורצועת עזה.

 
בסיס נתונים זה יצר בעיה פוטנציאלית בניסיון להשוות התנהגות שופטי בג״ץ בהתייחס למקרים מחוץ ובתוך הקו הירוק: עתירות מהשטחים מהוות מיעוט קטן, וחוסר איזון זה עלול להטות אומדנים סטטיסטיים ולהסוות דואליות התנהגותית של השופטים בין שני ההקשרים. במילים אחרות, ברגע בו רוב העתירות מגיעות בפער מתוך הקו הירוק, מודל רגרסיה שמטיבו מחפש את ממוצעי ההתנהגות, יתאר למעשה רק את מה שקורה בתוך הקו הירוק, היות והמקרים שמעבר לקו הירוק ׳יבלעו׳ בתוך המכלול של רוב העתירות. לצורך כך ביצענו תהליך התאמה  (matching)  בשיטה שביקשה לשמר מספר מקסימלי של תצפיות תוך יצירת קבוצות השוואה דומות בתוך ומעבר לקו הירוק. השיטה בה ביצענו את ההתאמה בין התצפיות גם מאזנת בין הפסיקות שמתייחסות אל מעבר לקו הירוק ובתוכו, וגם מוודאת שהמשתנים אותם רצינו לבחון במודל הרגרסיה ייהנו משונות מספקת שאכן תאפשר לאמוד את המודל. יתרון נוסף שנבע מהשימוש בשיטה זו היה היכולת לקרב את מערך המחקר למערך מחקר מעין-ניסויי שיכול היה להגביר את היכולת שלנו לזהות סיבתיות התנהגותית בהתנהגות השופטים.

בהתאמה לגישות השונות לקבלת החלטות של שופטים שתיארנו קודם לכן, המשתנים אותם רצינו לבחון היו התחומים המשפטיים אליהם התייחסו פסקי הדין שנכללו במאגר הנתונים שלנו, העמדות האידיאולוגיות של השופטים שישבו בדין, תחומי המדיניות הציבורית אליהם התייחסו פסקי הדין והמאפיינים הסוציולוגיים של השופטים שישבו בדין. כל אלה קודדו זה מכבר במסגרת הפרויקט המתמשך שהובלנו בצוותא עם פרופ׳ גד ברזילי המנוח, שכלל איסוף פסקי דין של בית המשפט העליון ביושבו כבג״ץ וקידוד שלהם לפי הקטגוריות דלעיל. יש לציין שהמקרים עצמם שנבחרו לניתוח נבחרו אקראית על ידי התוכנה בה השתמשנו (חבילת matchit של R), וכאמור כללו מכסות של מקרים שאיפשרו לנו בחינה של התנהגות השופטים בפסקי הדין השונים בהינתן גורם ההיברידיזציה שהגדרנו (הקו הירוק). לאחר תהליך ההתאמה, מאגר הנתונים המותאם כלל 2,356 החלטות שהתקבלו על ידי 43 שופטים הנוגעות ל-747 עתירות שונות. מתוכן, 2,213 (93.93%) היו דחיות של עתירות ו-143 (6.06%) היו קבלה של עתירות. הגענו למאגר נתונים מאוזן: 1,103 דחיות מהקו הירוק לעומת 1,110 דחיות משטחי יו"ש ורצועת עזה. מהעתירות המתקבלות, 75 הגיעו מתוך הקו הירוק ו-68 משטחי יו"ש ורצועת עזה. 

על בסיס מאגר הנתונים המותאם הרצנו חמישה מודלים של רגרסיה לוגיסטית, כאשר המשתנה התלוי היה הסיכויים של שופט לקבל עתירה. המודל הראשון ששיקף את הגישה הלגאלית, בחן את הגישה המשפטית והעריך את השפעת הנושאים הקשורים למשפט חוקתי ומנהלי. המודל השני ששיקף את הגישה העמדתית השתמש במשתנה האידיאולוגי של תמיכה בזכויות אדם ודמוקרטיה. המודל השלישי שגם נועד לשקף את הגישה העמדתית התמקד במשתני סדר היום המדיניותי של הגירה וביטחון. המודל הרביעי התמקד במאפיינים אתניים ומגדריים של השופטים שהוכחו כבר בעבר כמשפיעים על התנהגות שופטי בג״ץ. לבסוף הרצנו מודל שכלל משתנים מהמודלים האחרים שהסבירו את שונות המשתנה התלוי באופן מיטבי. מה שנועד לאתר את התנהגות אסטרטגית של שופטים בהינתן ההקשר המשטרי בישראל, היה המשתנה שבחן באם העתירה התייחסה למדיניות ישראל מעבר או בתוך הקו הירוק. 

המודל המשפטי הראה שעתירות בנושאי משפט חוקתי נוטות להתקבל בעוד עתירות מנהליות נדחות, אך כיוון זה מתהפך כאשר העתירה נוגעת לשטחי יו"ש ועזה, ממצא המשקף את ההיברידיות המשפטית של המשטר הישראלי, בכך שהתנהגות השופטים בתוך ומחוץ לקו הירוק משתנה. המודל השני הצביע על כך שעתירות התומכות בדמוקרטיה וזכויות אדם נוטות להתקבל בתוך הקו הירוק, אך נדחות כשהן מגיעות מהשטחים. במודל השלישי, עתירות בענייני הגירה נדחו במידה רבה יותר בהקשר של השטחים, בעוד שמשתנה הביטחון לא היה מובהק סטטיסטית. המודל הרביעי שהתייחס למאפיינים האתניים של השופטים  הראה ששופטים יהודים דתיים נוטים לקבל עתירות הקשורות לשטחים, בעיקר בהקשרים המגינים על זכויות מתנחלים יהודים – ממצא המתיישב עם הגישה העמדתית. המודל המיטבי המשלב את המשתנים החזקים מאשש את תקפות הגישה האסטרטגית: השופטים נוקטים ריסון מובהק בעתירות הקשורות לשטחים בכך שהם לא נוטים לקבל עתירות המתייחסות למדיניות ישראל מעבר לקו הירוק. עם זאת, הם מגלים שונות אידאולוגית בהחלטותיהם בתוך הקו הירוק.

המחקר מציע ארבע תובנות על תפקיד בתי משפט במשטרים היברידיים. ראשית, גם בתי משפט עצמאיים יחסית מגיבים לאילוצים מוסדיים וללחצים חיצוניים, ואינם פועלים בוואקום פוליטי. שנית, היברידיות משטרית היא תופעה רב-ממדית הבאה לידי ביטוי לא רק במבנים מוסדיים אלא גם בפרקטיקות אינדיבידואליות של שופטים, ומושפעת מהעדפותיהם. שלישית, המקרה הישראלי ממחיש שבתי משפט במשטרים היברידיים מסוגלים לקיים את שלטון החוק בתחומים מסוימים תוך הפעלת ריסון אסטרטגי בתחומים אחרים, בייחוד כאשר על הפרק עומדים אינטרסים ליבתיים של המשטר. תבנית זו מעוררת שאלות לגבי גבולות האחריותיות האופקית במשטרים שאינם דמוקרטיים לחלוטין. רביעית, המסגרת המתודולוגית של התאמת מקרים, הבוחנת ממדים משפטיים, אידאולוגיים ומדיניותיים, מספקת תבנית ברת שחזור למחקר השוואתי שיבחן האם בתי משפט מקבעים את ההיברידיות או דוחפים את המשטר לכיוונים אחרים, אם דמוקרטיזציה או אוטוקרטיזציה.

---
ד"ר מעוז רוזנטל, ראש החוג לממשל, תקשורת ודיפלומטיה, המרכז האקדמי הרב-תחומי ירושלים (לשעבר המכללה האקדמית הדסה)

פרופ' אסף מידני, בית הספר לממשל וחברה, המכללה האקדמית תל-אביב יפו

הרשומה מבוססת על המאמר הבא:

Rosenthal, Maoz, and Assaf Meydani. 2025. "Courts and Horizontal Accountability in Hybrid Regimes: Judicial Review and the Quality of Democracy." Political Research Quarterly 0(0): 1-15. DOI: 10.1177/10659129251370610

הרשומה פורסמה באתר המכון במאי, 2026