ציות גמיש: לגיטימציה ותועלת בירושלים

ד״ר נעם ברנר, ד״ר נופר אבני, פרופ׳ גלעד רוזן ופרופ׳ דן מיודובניק

מה עושים תושבים כשאין להם אמון במוסדות המדינה, אבל הם עדיין זקוקים לשירותים שלה? איך חיים בעיר שחלק מהתושבים רואים את השלטון שלה כלא לגיטימי, אבל עדיין צריכים שמישהו יפנה את האשפה, יטפל בתשתיות או ידאג לתחבורה ציבורית? במאמר שפורסם לאחרונה בכתב העת Territory, Politics, Governance, אנחנו מציעים מושג חדש להבנת המציאות הזאת: ציות גמיש.

בהתבסס על החלוקה הקלאסית של עמיתי עציוני (1961), קיימים שלושה סוגים של ציות: ציות כפוי, ציות תועלתני וציות נורמטיבי. ציות כפוי נובע מאיום או הפעלת כוח מצד השלטון, כמו קנסות, מעצרים או הריסות בתים. ציות נורמטיבי מתקיים כשאדם פועל מתוך תחושת מחויבות מוסרית – כי הוא מאמין שהשלטון לגיטימי והציות הוא הדבר הנכון לעשות. לעומתם, ציות תועלתני נובע ממניעים פרקטיים: התושב מציית כדי לקבל שירות, לפתור בעיה או לסיים הליך. בעיר שסועה כמו ירושלים, הציות הנורמטיבי כמעט ואינו מתקיים בקרב התושבים הפלסטינים. הם אינם תופסים את העירייה כמוסד מייצג. הציות הכפוי קיים, אך מוגבל. לכן עיקר ההתנהלות נובעת ממניעים תועלתניים. עם זאת, המאמר מציע לדייק זאת עוד יותר - גם הציות התועלתני מותנה ומשתנה. 

ירושלים היא עיר מחולקת ושסועה. תושביה הפלסטינים של מזרח העיר אינם אזרחי ישראל, אלא מוכרים רק כתושבים. הם אינם יכולים להצביע לבחירות לכנסת, אך יכולים להצביע לבחירות לעירייה. עם זאת, רבים מהם מתנגדים לשלטון הישראלי בעיר, וממעטים להשתתף בפוליטיקה המקומית. אך למרות התנגדות זו, הם מוצאים את עצמם נזקקים לרשויות הישראליות בייחוד בכל הנוגע למיצוי זכויות וקבלת שירותים עירוניים. כאן נכנס לתמונה "הציות הגמיש": מערכת שיקולים והעדפות, שמערבת זהירות פוליטית, חישובי תועלת ופשרות בין המאבק הלאומי והמאבק היום-יומי על חיים עירוניים מלאים. הציות הגמיש הוא מושג שמתאים להסביר מערכות של “ריבונות משולבת”: מערכות עירוניות בהן פועלים שחקנים מדינתיים לצד שחקנים לא-מדינתיים(Fregonese, 2012).

כדי לחקור את התופעה, ערכנו מחקר משולב. המחקר כלל ראיונות עומק עם 27 תושבים פלסטינים ממזרח ירושלים – פעילים, מובילי קהילה ונציגים מקומיים. בין השאר, שאלנו אותם למי הם פונים כשיש בעיה, מה דעתם על העירייה ועל המינהלים הקהילתיים, ואיך הם מתנהלים מול מוסדות ישראליים שרבים מהם מחשיבים כעוינים. בנוסף, שוחחנו עימם על הבעיות של היעדר מנהיגות מרכזית לכל תושבי מזרח ירושלים ועל התחרות בין והגיוון של ההנהגות הקיימות והפועלות כיום במזרח ירושלים. בנוסף, הרצנו סקר דעת קהל בקרב למעלה מ־1,200 תושבים ירושלמיים, פלסטינים ויהודים־ישראלים, בו ניסינו להבין את הבעיות העירוניות בכל שכונה, ובהתאם את דפוסי הפנייה לעירייה, או לנציגים אחרים בקהילה: מה הבעיה? ולמי היית פונה כדי לפתור אותה?

הממצאים של המחקר האיכותני חשפו שלושה מרכיבים עיקריים של ציות גמיש בקרב תושבים פלסטינים במזרח ירושלים: חוסר אמון כלפי מוסדות רשמיים, מעורבות סלקטיבית מול גופים עירוניים, והבדלים בין שכונות שונות בעיר. תחילה, בלטה תחושת חוסר האמון העמוקה כלפי העירייה והמינהלים הקהילתיים, שהוזכרה כמעט בכל הראיונות. תושבים רבים תיארו את העירייה כגוף אכיפה ולא כנותן שירות. כפי שהסביר תושב משכונת עיסאוויה:

"התושבים מרגישים שהעירייה מזניחה את הכפר, ומכירה בו רק כשזה מגיע להריסות בתים או ענישה… אז רוב התושבים לא תומכים במינהל הקהילתי, והחליטו שהם רוצים לפעול בכפר בלי עזרת העירייה." 

ציטוט זה מדגים את עומק הניכור ואת הבחירה האקטיבית של התושבים להתרחק מהמוסדות הרשמיים.  עדויות אחרות הצביעו על דפוסים של שיתוף פעולה סלקטיבי – במיוחד במקרים שבהם נדרש פתרון מיידי לבעיה תשתיתית או תפעולית. במצבים כאלה, תושבים כן פונים לעיתים למינהלים או לעירייה, אך באופן נקודתי ותועלתני בלבד. לבסוף, עלה בבירור כי דפוס הפנייה משתנה בין שכונות לפי הצרכים והאופי של כל שכונה.

הממצאים מהסקר העלו, ראשית, הבדלים ברורים בין התושבים היהודים והערבים ביחס למוסדות הרשמיים. הראשונים באופן טבעי נוטים יותר לפנות למוסדות כמו העירייה, רשויות ממשלתיות או המינהלים הקהילתיים. לעומתם, התושבים הערבים נוטים לפנות יותר להנהגות מקומיות כמו עמותות, ארגונים מקומיים, פעילים חברתיים או משפחה. יחד עם זאת, עדיין כ-50% מהתושבים הערבים פונים לגורמים רשמיים. הממצאים הללו לגבי הפנייה לרשויות הרשמיות הם התגלמות של הציות הגמיש. ולאור זאת, תחת אילו תנאים תושבי מזרח העיר פונים בכל זאת לעירייה ולמינהלים הקהילתיים ואת מי הם יעדיפו? 

הממצאים העלו שמצד אחד, יש מידה גבוהה של חוסר אמון בקרב תושבי מזרח ירושלים. תושבים רבים רואים בעירייה גוף שמתעלם מהם, או מופיע רק כדי להרוס בתים ולהפעיל סנקציות. במקרים כאלה, הם בוחרים שלא לשתף פעולה כלל. חלקם מקימים עמותות עצמאיות, אחרים פונים לדמויות מקומיות או לקשרים אישיים כדי לקדם עניינים. מצד שני, כשהבעיה נוגעת ישירות לחיים עצמם – פינוי אשפה, סלילת כביש, חיבור למים או טיפול בתשתיות – הם כן פונים לרשויות. לפעמים לעירייה, לפעמים למינהלים הקהילתיים. לפעמים גם וגם. הכל תלוי במיקום, בבעיה, וביחסי הכוחות המקומיים. כך למשל, בשכונות קרובות למרכז העיר, כמו ואדי ג׳וז או שייח' ג׳ראח, תושבים נוטים יותר לפנות לעירייה עצמה. לעומת זאת, בשכונות מרוחקות או מעבר לחומת ההפרדה, כמו כפר עקב, הם נוטים להעדיף את המינהלים הקהילתיים. במילים אחרות, ככל שהשכונה רחוקה יותר, גיאוגרפית ופוליטית, כך פוחת הסיכוי שתושביה יפנו לעירייה. 

המשמעות של "ציות גמיש" היא שתושבים מוחלשים אינם בהכרח נשלטים באופן מלא, אך גם לא מורדים במפורש. הם נעים על הציר שבין התנגדות לשיתוף פעולה. הם יודעים היטב מה העירייה מייצגת, אך גם יודעים שלפעמים רק היא יכולה לפתור בעיה. זהו סוג של תמרון פוליטי. ניסיון להשיג תועלת בלי לוותר על עקרונות. מעין “נשק של חלשים”, כפי שקרא לזה ג’יימס סקוט (Scott, 1985). אפשר לראות בזה אסטרטגיה של הישרדות, אבל גם ביטוי לסוכנות פוליטית. כלומר, ליכולת של תושבים לפעול באופן מושכל בתוך מערכת לא הוגנת.

התרומה של המאמר כפולה. ראשית, הוא מציע כלי מושגי חדש להבנת ערים שסועות. לא רק דרך משקפיים של שליטה והתנגדות, אלא דרך גישות רכות של הסתגלות, גמישות ותמרון פוליטי. שנית, הוא נותן קול לתושבים עצמם. במקום לבחון רק את כוונות העירייה או את מבנה המוסדות, המאמר מתמקד באופן שבו התושבים מבינים את המערכת ופועלים בתוכה. בסיום המאמר יש גם מסר לשלטון המקומי. אם הרשויות רוצות לשפר את האמון של קבוצות מוחלשות, הן צריכות להכיר בגבולות הלגיטימציה שלהן. הן צריכות לפעול בגמישות, לאפשר למוסדות קהילתיים לפעול, ולהימנע מהכפפת כל שירות לסמלים לאומיים. לפעמים, דווקא ויתור חלקי על סמכות, למשל בהעברת שירותים לעמותות מקומיות או מנהיגים בלתי פורמליים, יכול לייצר לגיטימציה חדשה. במילים אחרות, ציות גמיש מצריך גם משילות גמישה.

---
ד"ר נעם ברנר הוא עמית מחקר במחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית 
ד"ר נופר אבני היא חברת סגל במחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית בירושלים
פרופ' גלעד רוזן הוא חבר סגל במחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית בירושלים
פרופ' דן מיודובניק הוא חבר סגל במחלקות למדע המדינה ויחסים בינלאומיים באוניברסיטה העברית בירושלים

הרשומה מבוססת על המאמר:

Brenner, N., Avni, N., Rosen, G., & Miodownik, D. (2024). Flexible compliance: utility and legitimacy in Jerusalem. Territory, Politics, Governance, 1–20. https://doi.org/10.1080/21622671.2024.2401434.