סדר היום של חלוקת כוח ראש ממשלתי: סגן ראש הממשלה, רוטציה בין ראשי ממשלה וראש הממשלה החלופי

ד"ר מעוז רוזנטל

סוגיה מורכבת היא הדרך בה מערכות פרלמנטריות מתמודדות עם אתגרי הקמת קואליציות בפרלמנט ׳תלוי׳ (hung parliament). במצב זה ניצבים שני גושים פוליטיים אחד מול השני, כאשר אף אחד מהם לא יכול להקים קואליציה המבוססת על שותפים בעלי עמדות אידיאולוגיות דומות, הקובעים ביניהם את חלוקת העבודה הקואליציונית. אם ההעדפה של הפוליטיקאים מול תקיעות קואליציונית כזו היא להימנע מבחירות, ישנן מספר אפשרויות הנהוגות במקומות שונים בכדי לפתור משבר זה: ממשלת מעבר, ממשלת מיעוט או ממשלת טכנוקרטים. ממשלת מעבר מקפיאה את המצב הקיים עד להכרעה ברורה בבחירות. ממשלת מיעוט מכהנת כל זמן שרוב הפרלמנט לא מחליט להדיחה. ממשלת טכנוקרטים מבוססת על מומחים הממונים לתפקידי שרים המכהנים עד הקמת קואליציה מפלגתית מתפקדת. יתרונם של פתרונות אלה הוא מניעת בחירות. חסרונם הוא לגיטימציה ציבורית מוגבלת לממשלות המכהנות במסגרת הסדרים אלה.

המאה ה-21 הביאה עמה את תופעת הקיטוב הפוליטי וההתרחקות בין הגושים הפוליטיים, המגבירה את תדירות הופעת פרלמנטים המתקשים לבנות קואליציות. הדוגמאות לכך כוללות בין השאר את  ספרד ב- 2023, איטליה ב-2022, אירלנד מאז 2020 ובלגיה ב- 2020. תופעה נוספת המאפיינת את המאה ה-21 היא הצורך לקבל החלטות דרמטיות המתייחסות לאתגרים אסטרטגיים כטרור גלובלי, גלי הגירה מאסיביים, כמו גם משברים אפידמיולוגיים וסביבתיים. מול מצבים אלה, ההתבססות על ממשלות נטולות לגיטימציה כנקודת משען לייצור מדיניות בעלות השלכות לשנים קדימה, סביר שתגביר את החיכוך הפנים-חברתי. יד ביד עם משברים אלה, עלתה בעשורים האחרונים מגמת הנשיאותיזציה של עמדת ראש הממשלה: ראיית תפקיד ראש הממשלה במשטר פרלמנטרי כדומה לעמדת הנשיא במשטרים נשיאותיים. כתוצאה משינוי זה, עלו גם סמכויות קבלת ההחלטות הנתונות לראשי ממשלה. השילוב של הגברת שכיחות פרלמנטים מורכבים להקמת קואליציות, מצבי חירום אסטרטגיים וחיזוק סמכויות ראשי הממשלה, הוביל לכך שסמכויות ראשי ממשלה הפכו להיות חלק מהמשא ומתן הקואליציוני. כלומר, כאשר יש צורך בפשרות קואליציוניות מורכבות כדי להימנע מבחירות חדשות, לא רק עמדות אידיאולוגיות ותפקידי שרים הם חלק מהמשא ומתן הקואליציוני, אלא גם תפקידי וסמכויות ראש הממשלה.

ישראל כבר עוסקת מזה עשורים בחלוקת עוצמת סמכויות ראש הממשלה במסגרת המו"מ הקואליציוני, בדרכים שהשימוש בהן הולך ומתרחב בשנים האחרונות בעולם הפרלמנטרי. דרכים אלה כוללות יצירת תפקידי סגן (או משנה) לראש הממשלה, רוטציה בין ראשי ממשלה, והחל מ-2020 את דגם ראש הממשלה החלופי. דגם זה מחלק את תפקיד ראש הממשלה בין שניים באותו פרק זמן: ראש ממשלה מכהן וראש ממשלה חלופי. דגם ממשלי זה בוטל לאחרונה על ידי הכנסת תוך כדי שחברי הכנסת עצמם מזהירים מכך שהם מבטלים חוק שיתכן שיחזרו אליו, היות והוא פותר צורך פוליטי ממשי שיתכן והמערכת הפוליטית תתמודד עמו בעתיד. במאמר שפרסמתי לאחרונה בכתב העת Political Studies Review , אני מציע מסגרת מושגית שמסבירה את השימוש בדגם זה כמדרג של העברת סמכויות ראש הממשלה ממנו/ה אל שותפיו/ה הקואליציוניים. מדרג זה בא לידי ביטוי בשלושת המודלים לחלוקת סמכויות ראש הממשלה שהזכרתי למעלה: סגן ראש הממשלה, רוטציה בתפקיד ראש הממשלה, וראש הממשלה החלופי. מהו ההבדל בין דגמים אלה ומה משמעות הבדלים אלה לתפקוד הקואליציות המוקמות במסגרתם?

סגן ראש הממשלה מקבל חלק מתפקידי ראש הממשלה שניתן להגדירם כתפקידים מ'סדר שני': הובלת מהלכים פרלמנטריים וקבינטיים לגבי נושאי מדיניות שאינם ליבתיים לתפקוד הממשלה. רוטציה בעמדת ראש הממשלה, משמעותה חלוקת תפקיד ראש הממשלה במלואו בין שני אנשים ומעלה כאשר לפרק זמן נתון כל אחד מהם מקבל מונופול מלא על עמדת ראש הממשלה וסמכויותיה השונות. בשיטה זו, מי שמוביל את הגוש הפוליטי שאינו של ראש הממשלה המכהן, אוחז בסמכויות וטו על הובלת מדיניות ופיטורי שרים. בדגם ראש הממשלה החלופי, באותו זמן, לפחות שני אנשים ימלאו את תפקיד ראש הממשלה. אחד מהם יהא ראש הממשלה המכהן ולכן נושא בעיקר התפקיד וסמכויותיו. האחר יהיה ראש הממשלה החלופי ויקבל סמכויות הובלת מדיניות נקודתיות, לצד סמכויות וטו על מדיניות ופיטורי שרים. החידוש כאן הוא שראש הממשלה החלופי אמור להיות שותף מלא בקבלת ההחלטת של ראש הממשלה גם בתפקידי 'סדר ראשון' של ראש הממשלה: עיצוב מדיניות העוסקת ביציבות כלכלית, ניהול משברי חירום ומדיניות חוץ. הסדר סגן או משנה לראש הממשלה מספק פתרון מתון לחלוקת עוצמה בקואליציות. בניגוד לרוטציה או להסדר החלופי, סגן ראש הממשלה מקבל סמכויות תיאום וניהול יומיומי מבלי לאיים על מעמד ראש הממשלה. שני המודלים האחרים הם המורכבים יותר: הם מתייחסים אל סמכויות עיצוב המדיניות המרכזיות של ראש הממשלה וניתנים לראשי מפלגות המתחרים בראש הממשלה המכהן. כיצד הסדרים אלה קורים ומהי השפעתם?

המקרה הישראלי כולל את כל הסדרי חלוקת עוצמה אלה ומאפשר לנו לבחון את הדינמיקה הקואליציונית הנוצרת סביבם. ממשלת הרוטציה של שנות השמונים (פרס-שמיר, 1984-1988) השלימה קדנציה מלאה למרות חילוקי דעות אידיאולוגיים עמוקים בין גוש המפלגות של הליכוד וגוש המפלגות של המערך. מה שסייע לתפקוד תקין זה היה מבנה מוסדי של חלוקת תפקידי שרים שהייתה שווה בין שני הגושים שהקימו את הממשלה, כוחות וטו הדדיים והימנעות מכניסה לתחומי מדיניות שלא ניתן היה להסכים עליהם. הממשלה ה-35 (נתניהו-גנץ), שכללה הן רוטציה בתפקיד ראש הממשלה והן ראש ממשלה חלופי, הצליחה לפעול ביעילות יחסית בתחילת משבר הקורונה, כאשר שני הגושים הפוליטיים שהקימו את הממשלה שיתפו פעולה בקבלת החלטות דחופות. אולם כאשר המשבר התמתן והפוליטיקה השגרתית חזרה, הסדר חלוקת העוצמה בין הגושים הפך למקור חיכוכים קבועים, כשכל צד ניסה לנכס לעצמו הישגים ולהאשים את השני בכישלונות. כלומר, הנשיאותיזציה הפוליטית של ישראל שאיפשרה יצירת ממשלה שהתבססה על הסדר פרסונלי לחלוקת עוצמת ראש הממשלה, הובילה גם לתחרות בין ראש הממשלה המכהן לחלופי ולבסוף הובילה לפירוק הקואליציה. 

הממשלה ה-36 (בנט-לפיד) המשיכה באותו הסדר פוליטי-מוסדי, המשבר המרכזי אותו ניסתה לפתור היה המשכיות המשבר הפוליטי שהוביל לסדרת מערכות בחירות וחוסר יציבות מערכתי. בשל הפערים האידיאולוגיים בין הגושים שהקימו את הקואליציה, ההחלטה הראשונית הייתה להימנע מקבלת החלטות בנושאי ליבה אידיאולוגיים כמו דת ומדינה ונושאי שליטת ישראל ביהודה ושומרון. ההנחה הייתה שהימנעות מעיסוק בנושאים אלה לצד עיסוק מתמיד בתפקודי מדיניות ציבורית שאינם כרוכים בנושאי חוץ ובטחון יאפשרו לקיים את הממשלה לאורך זמן. בפועל, כאשר נושאים אלה עלו על סדר היום הפוליטי הם הובילו לקריסת הקואליציה. כלומר, גם אם ההסדר הפרסונלי איפשר את הקמת הקואליציה, חוסר היכולת להסכים על נושאים אידיאולוגיים, התנאי הבסיסי לקיום קואליציוני, הוביל לקריסת הקואליציה כאשר סדר היום הפוליטי השתנה. לכן, בשני המקרים מודל ראש הממשלה החלופי סייע להקמת הקואליציה, אך לא הצליח למנוע את קריסתה המוקדמת.

לסיום אציין בעיה מרכזית שהסדר זה עלול ליצור. בעיה זו היא בעיית ההצבעה הרטרוספקטיבית. במסגרת סוג הצבעה זה המצביעים מתגמלים או מענישים פוליטיקאים על ביצועיהם בשלטון. הצבעה זו מהווה מרכיב קריטי לדמוקרטיה בה לפוליטיקאים יש שכר ועונש על פעילותם השלטונית. אולם בוחרים מתקשים לתגמל ולהעניש פוליטיקאים המכהנים בקואליציות  כאשר לא ברור מי בדיוק אחראי על איזה חלק מביצועי הממשלה. כך, אם גם אחריות ראש הממשלה הופכת להיות עמומה בגלל חלוקת סמכויות לא ברורה בין ראש ממשלה מכהן לראש ממשלה חלופי, אז שיטת ראש הממשלה החלופי יוצרת אתגר לדמוקרטיה שיתכן ויהיה חמור לא פחות מהבעיה אותה היא מנסה לפתור.

---
ד"ר מעוז רוזנטל הוא ראש החוג לפוליטיקה ותקשורת, במרכז האקדמי הרב-תחומי ירושלים.

הרשומה מבוססת על המאמר הבא:

Rosenthal, Maoz. 2025. "Sharing Prime Ministerial Power in Hung Parliamentary Systems: Deputy, Rotating and Alternating Prime Ministers." Political Studies Review. https://doi.org/10.1177/14789299251347083.