סדר היום של משפטיזציה פוליטית: תשומת לב למדיניות בבג"ץ 1995-2018

ד"ר מעוז רוזנטל  ופרופ' אסף מידני

הוויכוחים המפלגים ומקטבים את החברה הישראלית בשנים האחרונות נסובים בין השאר על הטענה לפיה בית המשפט העליון (בעיקר ביושבו כבג"ץ) הינו בית משפט "אקטיביסטי": כזה אשר מתערב בעניינים השנויים במחלוקת פוליטית, ומקבל החלטות כאילו היה מפלגה פוליטית שהגיעה בעורמה אל עמדה שלטונית. לעומת אלו הטוענים זאת ודורשים תיקון של המצב, אלו המצדדים בשמירת עצמאותו השיפוטית של בג"ץ טוענים כי אחד האלמנטים המרכזיים בשחיקת הדמוקרטיות של העשורים האחרונים, כמו גם של דמוקרטיות ששבו לאיתנן או כאלה שבלמו ניסיונות שחיקה, היה עוצמתה וחוסנה של מערכת המשפט. לכן, השוללים רפורמות במערכת המשפט רואים בדרג הפוליטי כ"אקטיביסטי" או "מהפכני" המנסה לצמצם את עצמאות בתי המשפט כדי להימנע מביקורת שלטונית ולפעול ללא מגבלות חוקתיות.

לצד הדיונים הנורמטיביים במהותם העוסקים בנושא התנהלות בג"ץ במערכת הציבורית הישראלית, קיים זרם מחקרי הבוחן את מערכת היחסים בין מערכת המשפט לזירה הפוליטית כאל מאבק בין שני גופים בעלי כוח פוליטי. זרם זה נקרא judicial politics ועוסק משנות ה-40 של המאה הקודמת בניתוח פוליטי בעיקרו של מערכת היחסים בין השופטים לבין הפוליטיקאים הפועלים מולם. התפיסה המאפיינת סוג מחקר זה היא כי אלה גם אלה הם שחקנים בעלי סדר יום מובחן, אליו הם מודעים ברמות שונות של תחכום, ויכולים לפגוע האחד בסמכויות וכוחות השני בכדי לקדם את נושאי המדיניות הציבורית והתפיסות הערכיות אליהן הם מחויבים. כלומר, עצמאות שיפוטית אינה בהכרח דבר "טוב" או "רע" אלא מהווה מנוף לקידום סדר יום שהיכולת לקדמו תלויה בגורמים מובחנים כגון עמדות פוליטיות, הסדרים מוסדיים ותהליכי קבלת החלטות.

מחקר מסוג זה העוסק ביחסי פוליטיקה ומשפט בישראל, בוחן את הדרך בה בית המשפט העליון, בעיקר ביושבו כבג"ץ, פועל בנושאי מדיניות ציבורית שונים, כמו גם איזו עמדה פוליטית-אידיאולוגית עולה מהתנהגות שופטיו, וכיצד מגיבה המערכת הפוליטית לפסיקותיו. במחקרים שונים שפרסמנו ביחד, לחוד ועם שותפים/ות אחרים/ות, הראינו שבג"ץ אכן מתערב בנושאים שנויים במחלוקת, ושניתן לפרש את עמדות שופטיו בהתאם לתפיסותיהם הפוליטיות העולות מהחלטותיהם. מעבר לכך, הראינו גם שלאורך שנים נוצרו מעין סיעות של שופטים בתוך בג"ץ שניתן לאפיין את התפיסות האידיאולוגיות והערכיות של סיעות אלה. עם זאת, מחקרנו הראה כי ככלל, מבחינת החלטותיו ופסיקותיו בג"ץ לא נוטה להתערב בהחלטות ממשלה, כאשר חלק מרכזי בעתירות בהן כן התערב נגע בדת ומדינה וזכויות אזרח. במקום אחר אף הראינו עם שותפנו המנוח, פרופ' גד ברזילי ז"ל, כי בעקבות הלחצים שהופעלו על בג"ץ, זה הפחית עוד יותר את מעורבותו בנושאים שנויים במחלוקת.

מחקר חדש שפרסמנו לאחרונה בכתב העת Frontiers in Political Science מציע זווית נוספת להבנת הוויכוח הניטש סביב האקטיביזם השיפוטי של בג"ץ. במקום להתמקד בפסקי דין ספציפיים או בתוצאות משפטיות, בחנו את המבנה הכולל של סדר היום השיפוטי של בית המשפט העליון לאורך למעלה משני עשורים. בחנו בהקשר זה את נושאי המדיניות הציבורית שעלו על סדר היום של בג"ץ. בתוך כך בחנו את מגוון הנושאים, את מידת העיסוק בנושא לאורך זמן ועד כמה העיסוק בנושאים השתנה לאורך השנים.

לטובת מחקר זה השתמשנו במאגר נתונים מקורי של פסקי דין של בג"ץ, אותו קידדנו באמצעות מערכת הקידוד של Comparative Agendas Project  (CAP). מערכת זו פותחה על ידי חוקרים במדע המדינה ומדיניות ציבורית על מנת לבחון תשומת לב לנושאים שונים לאורך זמן במגוון מוסדות פוליטיים, כגון פרלמנטים, ממשלות, כלי תקשורת ובתי משפט. מערכת הקידוד של CAP, שיש לה גרסה ישראלית, מאפשרת לקודד טקסטים בצורה שיטתית ואחידה, תוך התמקדות בנושאים המרכזיים בהם עוסק הטקסט. למשל, מחקר מ-2022 שהשווה את סדר היום הפוליטי בין מספר זירות בישראל כבר הראה כי נושאים שנויים במחלוקת פוליטית יעלו על סדר היום של בג"ץ גם אם הרשויות האחרות ימנעו מעיסוק בהם.

במחקר הנוכחי ביקשנו להעמיק בסדר היום של בג"ץ ובדינמיקה המאפיינת אותו. הנחת היסוד היא שסדר יום הוא משאב מוגבל ושמוסדות ציבוריים לא יכולים לעסוק בכל הנושאים המתחרים על תשומת ליבם. לכן, עצם פעולת "סינון" סדר היום והדרך בה הוא מעוצב לאורך השנים מאפשרת לנו לקבל עוד נקודת מבט לגבי מידת רצונו של בג"ץ להשפיע על מדיניות ציבורית. בכדי לחדד את הניתוח שלנו לגבי משמעות ייצוב סדר היום של בג"ץ על ידי שופטיו, הצבנו שני טיפוסים אפשריים למקבלי החלטות העוסקים בעיצוב סדר יום: "פותרי הבעיות" מול "השחקן המפלגתי".

סדר היום של בג"ץ יהיה מגוון יותר אם שופטיו בוחנים את נושא המדיניות הרלוונטי תוך כוונה "לפתור בעיות" ולא לקדם סדר יום פוליטי. כלומר, שופטים הפועלים כ"פותרי בעיות" יעסקו בנושאים שונים בעלי חשיבות ציבורית עולה העולים על סדר היום הפוליטי-ציבורי לאורך השנים ומשקפים מחלוקת שיש להכריע לגביה בכלים משפטיים. כתוצאה מכך, יהיו עותרים שיבקשו מבג"ץ סעד משפטי בנושא זה. במידה ושופטי בג"ץ יזהו בעיה משפטית רלבנטית, הם יקבלו אותה לדיון, יקבעו החלטה שתפתור את הבעיה, וימשיכו הלאה לבעיית המדיניות הבאה. לעומת זאת, אילו שופטי בג"ץ פועלים כ"שחקנים מפלגתיים" אזי סדר היום של בג"ץ יהיה מצומצם וממוקד בנושאים עליהם השופטים רוצים להשפיע. וכך, בעוד שבתרחיש "פותרי הבעיות" נקבל מגוון ושטף שונה ומרובה של בעיות המגיעות אל שלב ההחלטה הסופית, בתרחיש "השחקנים המפלגתיים" נראה החלטות המתייחסות אל קשת מצומצמת של נושאים המקבלות תשומת לב מתמדת.

קידוד, בהתאם לאותה מערכת CAP, של 2674 נושאי עתירות לגביהן החליט בג"ץ החלטות סופיות בין 1995-2018 הראה כי בג"ץ פועל בעיקר כפותר בעיות משפטיות, עם סדר יום מגוון ודינמי. כלומר, מצאנו שבג"ץ מטפל במגוון רחב של נושאים, כשהדגש משתנה בהתאם לסוגיות המשפטיות המגיעות לפתחו. המחקר מצביע על כך שאמנם נושאים כמו הגירה (21% מהתיקים), חוק וסדר (13%) וביטחון (8%) בולטים בסדר היום של בג"ץ, אך הם חלק ממארג רחב הכולל גם דיור, חינוך, בריאות, איכות סביבה ועוד. יתרה מזאת, הניתוח מראה שהתפלגות תשומת הלב של בית המשפט לנושאים השונים היא "מקוטעת" - כלומר, משתנה בהתאם לצרכים המשפטיים המתעוררים עם שונות בנושאים בין התקופות. עם זאת, גם ניתן לקבוע שבנושאי דת ומדינה תשומת הלב של בג"ץ הייתה ממוקדת ועלתה בקנה אחד עם טיפוס "השחקנים המפלגתיים", כאשר בג"ץ נטה לדון בנושאים אלה פעמים רבות. לא מן הנמנע כי נקודת החיכוך המרכזית של בג"ץ עם המערכת הפוליטית בישראל נובעת מעיצוב סדר יום העוסק בנושאי דת ומדינה המוביל למעורבות שיפוטית גבוהה יחסית בקבלת החלטות בנושא זה.

ככלל, ממצאים אלה מציעים הערכה מחודשת של הטענות בדבר "שלטון מפלגת בג"ץ". בעוד שבית המשפט אכן עוסק בסוגיות פוליטיות רגישות, הוא עושה זאת כחלק ממכלול רחב של תפקידיו המשפטיים, ולא כמוסד שחותר להשתלט על מרחב קבלת ההחלטות הפוליטי. כלומר, מבחינת הנכונות לדון בנושאים הכרוכים במדיניות ציבורית, בדרך כלל בית המשפט שמר על איזון בין תפקידו כשומר סף חוקתי לבין הימנעות מהתערבות יתר בתהליכים פוליטיים. ממצאינו מצביעים על כך שייתכן שהטענות בדבר אקטיביזם שיפוטי מוגזם מבוססות על תפיסה צרה של פעילות בג"ץ, המתמקדת בפסקי דין בודדים ומתעלמת מהתמונה הרחבה יותר. מעבר לכך, ניתוח הממצאים מראה שבית משפט עצמאי יכול לתפקד כשומר אפקטיבי על שלטון החוק מבלי להפוך ל"שחקן פוליטי" מובהק. זאת, דרך טיפול מאוזן במגוון רחב של סוגיות משפטיות, תוך שמירה על גמישות בהתאם לצרכים המשתנים של החברה. לקחי המחקר מצביעים על הצורך בשיח מאוזן יותר על תפקידו של בג"ץ במערכת הדמוקרטית הישראלית. במקום דיון דיכוטומי על אקטיביזם מול ריסון שיפוטי, נדרשת הבנה מורכבת יותר של האופן בו בית המשפט מנווט בין תפקידיו השונים, תוך שמירה על עצמאותו מחד ורגישות למגבלות תפקידו מאידך.

---

ד"ר מעוז רוזנטל, החוג לפוליטיקה ותקשורת, המרכז האקדמי הרב-תחומי ירושלים (לשעבר המכללה האקדמית הדסה)

פרופ' אסף מידני, בית הספר לממשל וחברה, המכללה האקדמית תל-אביב יפו

הרשומה מבוססת על המאמר הבא:

Rosenthal, Maoz, and Assaf Meydani. 2025. "The Agenda Premises of the Judicialization of Politics: Policy Attention in Israel’s High Court of Justice." Frontiers in Political Science 7: 1533270. https://doi.org/10.3389/fpos.2025.1533270.