מניעת התחפרות אוטוקרטית של מנהיגים על ידי סִפֵּי רוב מיוחס עולה מעריכית לכהונות-המשך

ראובן שפירא

ספרות נרחבת במדע המדינה עוסקת בתופעה המתרחבת של דעיכה דמוקרטית כשמנהיגים שנבחרו באופן דמוקרטי מנצלים את יתרונות משרתם כדי להתחפר (entrench) ולהנציח את שלטונם באופן אוטוקרטי. מחקרים מצאו שגם כשקיימת הגבלה חוקתית של ראשי מדינות לשתי כהונות דוגמת ההגבלה של נשיאי ארה"ב, רובם מצליחים בדרכים שונות לעקוף ההגבלה ולכהן הרבה מעבר לה, למשל כפי שולדימיר פוטין שולט ברוסיה כבר 24 שנים למרות שנבחר עם הגבלה זו. חסרון שני של הגבלה חוקתית - פגיעה בשוויון האזרחים בגישה למשרת שלטון: ראש מדינה מכהן שסיים שתי כהונות מנוע מלהתמודד על הכהונה הבאה (לנוחות הקריאה נקוטה לשון זכר אך הכוונה באותה מידה לנשים). חסרונה השלישי הוא עידוד מנהיגים בכהונה השניה והסופית להיות "ברווזים צולעים" (Lame ducks) ירודי-תפקוד. וחסרונה הרביעי הוא החלפה בטרם עת של מעט המנהיגים שתפקודם בשיאו בתום שתי כהונות ומועטה הסכנה שבאחת או שתי כהונות-המשך, כלומר בכהונה שלישית או רביעית הם יפרו את האמון הרב בהם כדי להתחפר באופן אוטוקרטי. חסרונות אלה ואחרים ספק אם בכלל נשקלו והשפיעו על הפוליטיקאים בישראל שבחרו שלא להשלים את חקיקת ההגבלה הזו שכבר עברה בשתי קריאות בכנסת הקודמת; ייתכן שאי-השלמתה מוסברת בהתנגדות מדעני מדינה שטענו שהחקיקה מיותרת, שהרי ממילא ראשי ממשלה מתחלפים תדיר.

זוהי טענה שגויה. למדעני מדינה בישראל ובכל מדינה דמוקרטית צריך להיות עניין רב במניעת סכנת ההתחפרות של ראשי מדינה שנבחרו באופן דמוקרטי. הטענה שגויה לא רק בשל התחפרותו של נתניהו, שמזה שנה מסרב לקחת אחריות ולהתפטר בשל אסון ה-7 באוקטובר שאירע אחרי 13 שנות שלטונו הכמעט רצוף וכפי שהוא עצמו תבע מאהוד אולמרט לנהוג אחרי מלחמת לבנון השניה, אלא גם בשל התחפרותו של בן-גוריון שגרמה שורת משברים פוליטיים מ-1959 ועד 1963 אחרי עשור שנות שלטון כמעט רצוף ועוד קודם 13 שנה יו"ר הסוכנות שהייתה בפועל ממשלת היישוב. בן-גוריון קומם אז נגדו את כל הכנסת (חוץ ממפלגתו) בדרישה היבריסטית נרקיסיסטית (Garrard, 2018; Garrard and Robinson, 2016) אולטימטיבית לוועדת חקירה משפטית ל"עסק הביש" של 1954. נוצר אז משבר שהוביל בסופו להתפטרות הממשלה והקדמת הבחירות במקביל למשברים נוספים שגרמו כשלונותיו כגון אירועי וואדי סליב, משבר ביחסים עם ארה"ב ועוד, עד שהתפטר ב-1963. שני המקרים מצביעים על הסכנה לאסון עקב התחפרות מנהיגים כשאין שום מחסום חוקי בפניה; לא לחינם מדענים בדמוקרטיה הוותיקה בעולם קראו להגביל כהונות אחרי התחפרות ארבעה מראשי ממשלתם (Owen and Davidson, 2009).

החסרונות של הגבלת כהונות הביאו לחיפוש פתרונות אחרים. בין השאר הוצע להתנות כהונות-המשך של שליטים במעבר סִפֵּי רוב מיוחס עולה לכל כהונה נוספת, כלומר כל כהונת-המשך נוספת תותנה בהשגת רוב מיוחס גבוה משל קודמתה. התנייה כזו מקטינה את יתרונות המכהן בשל משרתו על מתחריו במירוץ הבחירות ומקשה על התחפרותו. בפתרון זה דן מאמרי שפורסם בשנת 2023 בכתב העת Frontiers of Political Science כחלק מסדרת מחקרי The Future of Democracy.

להתניית כהונות-המשך במעבר סִפֵּי רוב מיוחס עולה יתרון על חקיקה מגבילת-כהונות ביתר שוויוניותה: בעוד באחרונה נשללת הזכות לרוץ למשרה מאחד שלרוב מעוניין בה וכך גם תומכיו, התנייה במעבר סִפֵּי רוב מיוחס עולה לא שוללת זכות מאיש אלא רק מפחיתה מיתרון המכהן על מתחריו עקב משרתו. יתרון שני של התנייה זו היא האפשרות ליותר משתי כהונות (8 שנים) למיעוט המנהיגים שנותרים יעילים, אפקטיביים וחדשנים גם אחרי 8 שנים, אלה שלא נוגעו בהיבריס, נרקיסיזם ומוסריות ירודה ופותרים בעיות ציבוריות עיקשות בשינויים רדיקליים. המשכיותם חוסכת עלייה לשלטון של פחותי-יכולת בלתי-מנוסים ו/או פופוליסטים כשמגבילים את כולם לשתי כהונות (סכנת "עבד כי ימלוך").

התניית המשך משרת שלטון ברוב מיוחס כבר מנעה התחפרות בעבר: בבחירות 1977 חברי הכנסת של מפלגת מפא"י עם ותק של שתי כנסות או יותר נדרשו לרוב של 60% במרכז המפלגה כדי להמשיך לכהן, וכמה ותיקים נופו מהכנסת (Brichta, 1986). הוצעו שתי גרסאות להתניית כהונות-המשך במעבר סִפֵּי רוב מיוחס עולה: עליה לינארית של הרוב הנדרש ועליה מעריכית (אקספוננציאלית). בהצעת העליה הלינארית של מדעני אוניברסיטת שיקגו מ-2011 הרוב המיוחס המתנה כהונות-המשך עולה ב-5% לכל כהונה נוספת, הווה אומר סף 55% לכהונה שניה, 60% לכהונה שלישית, וכן הלאה, בלא הגבלת מספר כהונות (Ginsburg et al., 2011).

חוסר כל הגבלה סופית הוא מסוכן כי בכהונה שלישית ועוד יותר ברביעית נוטים לגבור ההיבריס, הנרקיסיזם והאוטוקרטיה, ואז על ידי פופוליזם, זיוף בחירות ו/או טריקים אחרים השליט עלול להתחפר בעוד מדינתו מידרדרת, כמו וונוצאלה והונגריה (ראו צלגוב ווילסון ב"אכסניה" קודמת). לכן מאמרי מציע העלאה מעריכית של סִפֵּי הרוב המיוחס כך שהחמישית תהא סופית כי הסף אליה יהא 95%, ולא תהיה שישית כי אין יותר מ-100%. חשוב גם שוני ההצעות בגובה הסף לכהונה רביעית אחרי 12 שנות שלטון: הצעתי היא 75% בעוד גינסברג ועמיתיו הציעו רק 65%. הבדל זה חשוב לפי שני מקרי ההתחפרות בישראל: בשניהם היבריס ונרקיסיזם הסתמנו בכהונה השלישית אחרי כעשור בכס ונזקן של תופעות אלו הפך ממשי בכהונה הרביעית. לכן לנוכח הסכנות הרבות במיוחד שבכהונה רביעית סף ה-65% שמציעים לה גינסברג ועמיתיו הוא נמוך מדי, וזאת גם לפי שראשי ממשלה פופוליסטים כדוגמת אורבן בהונגריה עברו סף זה במהלך התחפרותם. לכן מוצע במאמרי סף של 75% לכהונה רביעית.

מאמרי דן גם בהצעות אחרות בספרות לבלימת התחפרות ומוצא אותן בלתי-מספקות. הוצע לאסור כהונה שלישית רציפה ואפשרות חזרה לשלטון רק לאחר תקופת "צינון" כשאחר שולט. אולם, שפע היתרונות שמנהיג צובר לעיתים ב-8 שנות שלטון עלול לאפשר לו שליטה בפועל ב-4 שנות ה"צינון" במשרה משנית שממנה הוא יכול לחזור לשלטון רשמי, כשם שפוטין שלט 4 שנים כראש ממשלה עם מדבדב כנשיא-בובה ואז חזר לנשיאות. יש לציין כי מאז חזרתו לנשיאות פוטין שינה את החוקה פעמיים כך שהותרו לו עוד שלוש כהונות עד 2030 בלא שמשהו ימנע ממנו להמשיך עוד.

הצעה שניה היא חיזוק הגבלת כהונות חוקתית על ידי אכיפתה העממית במקום המשפטית, כלומר מחאה עממית רחבה תמנע את הפרת ההגבלה. פתרון זה מציע ייזום של אירוע לא-שיגרתי לפתרון בעיה שיגרתית, לעורר לפעולה המונים שיתגייסו להגנת העיקרון המופשט של הגבלת כהונות. אולם, לצערנו הפרה כזו רק לעיתים רחוקות מעוררת מחאה המונית מספקת להגנת העיקרון.

הצעה שלישית היא חיזוק הגבלת כהונות חוקתית על ידי חקיקה שדוחה את הכניסה לתוקף של כל שינוי חוקתי המתייחס לכהונות המנהיג עד לאחר הבחירות הבאות כך שלא תחול על המכהן הנוכחי ולא תאפשר לו המשכיות-יתר. אולם, מקרה פוטין מעיד שלא קשה לשליט פופולרי לעקוף את הדחייה, לשלוט תקופת כהונה אחת מעמדה משנית עם נשיא-בובה ולחזור לשלטון בלא שדחיית תוקף שינוי החוקה יפריע לו.   

לבסוף דן המאמר בהיתכנות הפוליטית של אימוץ סולם סִפֵּי רוב מיוחס עולה לבלימת התחפרות אוטוקרטית. נמצא שכמו ש"צעירי" מפא"י דחפו להתנות מועמדות לכנסת של הח"כים הוותיקים ברוב מיוחס 60% במרכז המפלגה כדי לרשת אותם, כך בכל מערכת פוליטית יש טוענים חדשים לכתר שמצפים לרשת את ראשיה הוותיקים, ואלה יילחמו על אימוץ הפתרון המוצע.

דר' ראובן שפירא הוא מרצה בכיר (בדימוס) במחלקה לסוציולוגיה באקדמית הגליל המערבי.

הרשומה מתבססת על המאמר הבא:

Shapira, R. (2023). Preventing leaders’ autocratic entrenchment by exponential super-majority threshold escalators. Frontiers in Political Science 5:1173646. https://doi.org/10.3389/fpos.2023.1173646

Brichta, A. (1986). Selection of candidates to the Tenth Knesset. In: Israel at the Polls 1981. Eds. H. R. Penniman, and D. J. Elazar. Bloomington: Indiana University Press, 18–35.

Ginsburg, T., Melton, J., and Elkins, Z. (2011). On the evasion of executive term limits. Wiliam & Mary Law Review 52, 1807–1872.

Garrard, P. (ed.). (2018). The Leadership Hubris Epidemic. London: Palgrave.

Garrard, P., and Robinson, G. M. (2016). The Intoxication of Power. London: Palgrave Macmillan.

Owen, D., and Davidson, J. (2009). Hubris syndromes: An acquired personality disorder. Brain 132, 1396–1406.