סדר יום ציבורי בעת משבר: בין קיטוב, אמון והתכנסות סביב הדגל

פרופ׳ אמנון כוורי ופרופ׳ אסיף אפרת

הציבור הישראלי עבר בשנתיים האחרונות שני משברים דרמטיים בזה אחר זה: החל מינואר 2023, משבר חוקתי פנימי בעקבות ניסיונות הממשלה לשנות את מבנה המשטר באמצעות רפורמה משפטית; ולאחריו – המלחמה שפרצה עם מתקפת חמאס באוקטובר 2023. שני המשברים טלטלו את המדינה, אך כל אחד מהם השפיע בצורה שונה על סדר היום הציבורי, כלומר על הנושאים שנחשבים בעיני האזרחים לבעיות המרכזיות של המדינה.

במחקר שערכנו, ואשר התפרסם לאחרונה בכתב העת Journal of European Public Policy, בחנו איך הציבור בישראל משנה את סדר העדיפויות הפוליטי שלו בעתות משבר, וכיצד קיטוב פוליטי ואמון בממשלה מעצבים את סדר העדיפויות. הממצאים חושפים דינמיקה מורכבת: משברים ממקדים את דעת הקהל בנושאים הקשורים במשבר; אבל יש משברים שמגדילים את הפערים בין המחנות בסדרי העדיפויות, ויש משברים שמצליחים – לפחות זמנית – לאחד את תשומת הלב הציבורית סביב נושא אחד.

המחקר הקיים על סדר היום הציבורי מראה עד כמה סדר העדיפויות של אזרחים הוא גורם מכריע בפוליטיקה הדמוקרטית. הוא משפיע על תוצאות בחירות, על מדיניות ממשלתית ועל האופן שבו הציבור מעריך את תפקוד השלטון. רוב המחקר עד היום התמקד בקשר ארוך-הטווח בין סדר היום הציבורי לבין סדר היום המוסדי או בהשפעת משתנים כלכליים על מגמות אלו. מחקרים אלו מראים את ההשפעה המאחדת של שינויים פוליטיים וכלכליים אשר לאורך זמן מסיטים וממקדים את תשומת הלב של הציבור לאירוע. אולם, בזמן שהספרות מדגישה את הרעיון של "שיווי משקל מופרע" (Punctuated Equilibrium), לפיו מדיניות מתאפיינת ביציבות יחסית המופרעת על ידי זעזועים פתאומיים, רוב המחקרים עד כה בחנו את ההשפעה של זעזועים על שינויים בסדר היום המוסדי ולא את ההשפעה על סדר היום של הציבור הרחב. כך נותרה מגבלה משמעותית: אנו יודעים הרבה על האופן בו ממשלות משנות את סדר העדיפויות שלהן, אך פחות על המידה בה האזרחים עצמם משנים את סדר יומם הפוליטי כאשר הם נחשפים למשבר. 

מעבר לכך, רוב המחקרים על סדר היום הציבורי נוטים להתייחס לציבור כיחידה אחת. רק לאחרונה התפתחה ספרות שמראה כי סדר היום הציבורי מפוצל לפי קבוצות חברתיות שונות – מגדר, מוצא אתני, מעמד חברתי – וגם לפי שיוך מפלגתי. במחקרים בארצות הברית נמצא כי עם התגברות הקיטוב המפלגתי, גם סדרי העדיפויות של דמוקרטים ורפובליקנים הלכו והתרחקו זה מזה. בעניין זה, קיטוב פוליטי אינו רק עניין של עמדות שונות אלא גם של תפיסת מציאות שונה, ולכן נצפה שקיטוב יחדד הבדלים בתפיסת הבעיות המרכזיות במדינה שעל הממשלה לטפל בהן.  כלומר, בסביבה מקוטבת סדר היום הציבורי אינו רק תוצאה של אירועים אובייקטיביים, אלא גם של זהות פוליטית שמעצבת את האופן שבו אזרחים מפרשים אירועים. 

במחקר שלנו בחנו את השילוב של שני הכוחות בהשפעה על סדר היום הציבורי. מחד גיסא, כיצד משברים – שמטבעם אמורים לאחד את תשומת הלב הציבורית – משפיעים על סדרי עדיפויות מנוגדים של מחנות פוליטיים שונים, ומאידך גיסא, באילו תנאים הקיטוב גובר על האפקט המאחד של המשבר.

לצורך הבחינה, אספנו וניתחנו 19 סקרי דעת קהל שנערכו על ידי המכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן (כמעט) מדי חודש בין אפריל 2022 לאפריל 2024, ובהם אלפי ישראלים נשאלו: מהי הבעיה החשובה ביותר שעומדת בפני המדינה כיום? השאלות הללו, שמוכרות בספרות כ “Most Important Problem”  מאפשרות למדוד מה מטריד את האזרחים במדינה.

באמצעות קידוד תוכן שיטתי, על פי ספר הקודים של הפרויקט הבינלאומי Comparative Agendas Project כפי שהותאם לישראל,  מיינו את התשובות לנושאים שונים – כלכלה, ביטחון, ממשל, בריאות ועוד. כך יכולנו לעקוב לאורך זמן אחרי השינויים בהעדפות הציבור, המידה בה הציבור מתעדף כל נושא (attention) ומידת הגיוון בנושאים (diversity). הנתונים מאפשרים גם להשוות את סדר היום של שני המחנות הפוליטיים (תומכי קואליציה/תומכי אופוזיציה) כפי שזיהינו על בסיס הצבעה בבחירות הקודמות (נובמבר 2022).

שני משברים, שתי תמונות שונות

הנתונים מראים תגובה שונה של הציבור לשני המשברים: החוקתי והבטחוני. בעוד ששני המשברים מיקדו את סדר היום הפוליטי בנושאי המשבר, הרי ששני המשברים יצרו דינמיקה שונה בסדר היום הציבורי. תרשים 1 מראה את המידה בה הציבור מתעדף את אחד משני הנושאים המרכזיים שבחנו – משטר, דמוקרטיה וזהות (government) ונושאי ביטחון (security). תרשים 2 מסכם את ההבדלים בסדר היום בין שני המחנות הפוליטיים.  

תרשים 1. שינוי בסדר היום הציבורי בעקבות שני המשברים

ההכרזה על הרפורמה המשפטית של שר המשפטים יריב לוין בינואר 2023 הציתה גל מחאה עצום. סדר היום הציבורי השתנה מיד: הכלכלה, שהייתה בראש סדר העדיפויות קודם לכן, נדחקה הצידה. במקום זאת, כפי שניתן לראות בתרשים 1, הציבור התמקד בשאלות של משטר, דמוקרטיה וזהות המדינה. ואולם, כפי שניתן לראות בתרשים 2, הפוליטיקה שיחקה כאן תפקיד מרכזי: מצביעי האופוזיציה ראו במאבק הדמוקרטי בעיה בוערת, בעוד שתומכי הממשלה נטו לייחס פחות חשיבות לנושא. התוצאה: העמקת הפערים בין המחנות.

מתקפת חמאס והמלחמה בעזה ובלבנון הסיטו בבת אחת את תשומת הלב הציבורית לנושא הביטחון. למעלה מ-60% מהציבור ציינו אותו כבעיה המרכזית מייד לאחר ה-7 באוקטובר – עלייה חדה ביחס לתקופה שלפני כן. כאן קרה משהו מעניין: הפערים בין המחנות הצטמצמו (Cohen’s d = .27, .38 בהתאמה לשתי התקופות). בדומה לתגובת התכנסות סביב הדגל (Rally Effect), תומכי קואליציה ואופוזיציה כאחד ראו בביטחון את הסוגייה החשובה ביותר. בהתאם לציפייתנו להשפעה של אירוע חיצוני על סדר היום, ירד מאוד הגיוון בנושאים שהציבור מתייחס אליהם – סדר היום התמקד בסוגיית הביטחון. 

ואולם, כאן מצאנו השפעה ממתנת של האמון בממשלה כפי שמדדנו בהתבסס על שאלת אמון בסקר. מי שהביע אמון בממשלה – גם אם לא הצביע למפלגות הקואליציה בבחירות הקודמות – היה נכון יותר להתרכז במשבר הביטחוני ולתת לו עדיפות. לעומת זאת, מי שלא סמך על הממשלה (אמון נמוך) ראה לעיתים קרובות בממשלה עצמה את הבעיה העיקרית, גם בתוך המלחמה. עבור אלה, הממשלה היא עדיין ה- Most Important Problem, לא המלחמה. במילים אחרות: אמון פוליטי יכול להפוך לגשר מעל לפוליטיקה המפלגתית. הוא מאפשר לציבור להתלכד סביב אתגר חיצוני, גם כשהפוליטיקה הפנימית מפולגת מאוד.

תרשים 2. סדר היום של שני המחנות הפוליטיים לפני המשברים ובמהלכם

 
תובנות בנוגע להשפעה על סדר היום ציבורי

מקרה הבוחן הישראלי מספק הצצה לאופן שבו סדר היום הציבורי מתעצב תחת תנאים קיצוניים: משברים פנימיים, כמו הרפורמה המשפטית, מחדדים את הקיטוב ומעמיקים את הקרע בין מחנות פוליטיים. משברים חיצוניים, כמו מלחמה, נוטים לאחד את סדר היום סביב סוגיות ליבה של ביטחון. בתוך זה, אמון פוליטי הוא מפתח מרכזי: הוא קובע אם הציבור יראה במשבר איום משותף או ימשיך להתבצר במחנות מנוגדים.

המשמעות חורגת מעבר לישראל. דמוקרטיות רבות בעולם מתמודדות היום עם קיטוב גובר ועם ירידה באמון במוסדות השלטון. הממצאים שלנו מצביעים על כך שכאשר פורץ משבר, התגובה הציבורית תלויה לא רק בטיב המשבר אלא גם בעוצמת הקיטוב הפוליטי וברמת האמון שהציבור רוחש לשלטון. במציאות של חוסר אמון, אפילו משבר חיצוני מסכן חיים עלול שלא לאחד את החברה.

המחקר גם מראה עד כמה סדר היום הציבורי הוא דינמי: הוא יכול להשתנות ביום אחד בעקבות אירוע דרמטי. אבל לא כל המשברים דומים זה לזה: אחד מעמיק את הקרעים, השני מצמצם אותם; אחד מעלה את הגיוון של סדר היום, השני מצמצם אותו לנושא יחיד.

בעולם שבו משברים פוליטיים, כלכליים וביטחוניים הפכו לשגרה, ההבנה של הדינמיקה הזו חיונית. היא יכולה לעזור לנו להבין כיצד דעת הקהל מתעצבת, איך היא משפיעה על מקבלי ההחלטות, ואולי גם כיצד ניתן לחזק את הדמוקרטיה בעידן של משברים חוזרים.

---
פרופ׳ אמנון כוורי הוא פרופסור חבר בבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה וראש המכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן

פרופ׳ אסיף אפרת הוא פרופסור מן המניין בבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה ועמית מחקר בכיר במכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן

הרשומה מבוססת על המאמר: 

Cavari, Amnon, and Asif Efrat. 2025. “Polarized Public Agenda in Times of Crisis.” Journal of European Public Policy. https://doi.org/10.1080/13501763.2025.2552418.

הנתונים נאספו בסיוע קרן קונרד אדנאואר (KAS) במסגרת תוכנית Program on Democratic Resilience (PDRD) בבית ספר לאודר לממשל.